La reforma constitucional de 1994. Temas para una agenda política futura.

Ponencia, agosto de 2014.

Consensos políticos versus alternativas hegemónicas. Remisión.

En un reciente trabajo, publicado en la revista Jurisprudencia Argentina (agosto de 2014), denominado “LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 A 20 AÑOS DE SU SANCIÓN. Reflexiones y testimonios de política constitucional”, he realizado un análisis retrospectivo –y, por ende, principalmente histórico- del proceso y grandes fines de la reforma constitucional de 1994, desde la perspectiva que indica su propio título.

Por la naturaleza político – constitucional de dicho proceso, tal como me tocó vivirlo a partir de 1975 (cuando comencé a publicar mis primeros artículos sobre la reforma), luego participando en la redacción y explicación de documentos partidarios desde el año 1986, como en múltiples reuniones en donde se fueron arribaron a los consensos que culminaron en los acuerdos preconstituyentes de 1993, y finalmente como miembro de la Convención de 1994, en particular de sus Comisiones de Coincidencias Básicas y Redactora, o en sus plenarios, tengo bien en claro los fines estructurales perseguidos más allá de los aspectos coyunturales que la posibilitaron (la reelección del presidente Menem compensada por algunas contrapartidas políticas de interés para el radicalismo).

El eje central de esa retrospectiva lo coloqué en la antinomia “consensos políticos versus alternativas hegemónicas”, porque me resulta el más adecuado para explicar cómo se fueron superando, con intermitencias y pacientemente, posiciones partidarias distintas –y muchas veces antagónicas- que respondían a concepciones o prácticas políticas diferentes, aún cuando tales concepciones o prácticas, a su vez, podían variar cuando las fuerzas políticas cambiaban sus roles de gobierno u oposición.

Si bien esa problemática estuvo presente a todo lo largo de un proceso de veinte años previos a la reforma de 1994 (si nos remontamos a sus inicios en 1974), a punto que al titular una primera descripción de dichos acontecimientos en mi libro “La reforma por dentro” agregué como subtítulo “La difícil construcción del consenso constitucional”, lo cierto es que tal antinomia se agudizó notablemente, a partir de la crisis política de fines del año 2001 y comienzos del 2002, derivando en alternativas hegemónicas actuales, que se han manifestado no sólo en el modo de gestión de las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner –por instrumentos normativos o prácticas utilizadas que acrecentaron el “hiperpresidencialismo”- sino en concepciones recientes de la democracia, como las encarnadas por Ernesto Laclau y su esposa Chantal Moufee, que al preconizar la radicalización de la democracia, combaten los consensos y alientan los conflictos como forma metodología para sustentar nuevas hegemonías.

En el artículo referenciado en primer término, relativo a los 20 años que se cumplen de la sanción de la reforma de 1994, intenté actualizar y sintetizar el proceso descripto en “La reforma por dentro”, pero continuando el análisis en el marco de la citada antinomia en los veinte años posteriores, es decir los transcurridos hasta el 2014; aspecto este último que implica también valorar lo acaecido respecto de la vigencia de esa reforma.

He aclarado, al realizarlo, que me abstuve de incursionar en el estudio jurídico de cada una de las instituciones que ha incorporado la reforma de 1994,o modificado otras existentes en la Constitución de 1853/60, las leyes y normas complementarias, cuanto su aplicación a casos concretos por la rica jurisprudencia existente y en especial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, porque tal valioso estudio viene siendo efectuado en numerosas obras de académicos y profesores de derecho constitucional, que por lo demás también las han analizado en esa misma revista o en este Congreso de la AADC, dedicados a examinar aspectos centrales de la reforma.

Así, he limitado aquél análisis a una retrospectiva de política constitucional –a veces muy difícil de diferenciar de cuestiones coyunturales- y las citas incluidas se refieren a obras de historiadores, sociólogos, científicos políticos, o protagonistas que recuerdan o valoran los hechos acontecidos. Me remito, entonces, a ese último trabajo en orden a mi contribución retrospectiva sobre el proceso de la reforma de 1994.

Fundamentos de la legitimidad de la reforma constitucional de 1994.

Determinar los objetivos e instrumentos de una agenda constitucional para la sociedad, los partidos políticos y las autoridades de la Nación, según se propone en el 5to. panel de este encuentro dedicado a la temática de los 20 años de la reforma, está en línea con aquel enfoque de política institucional –y quizás, ¿porque no?, de una política a secas o coyuntural, en tanto importa cumplir la Constitución- razón por lo que he de limitar los aportes a ciertos puntos relevantes para fortalecer los consensos y combatir hegemonías.

El sólo hecho de haber cumplido veinte años de la reforma de 1994, importa un valor positivo de los consensos con relación a los intentos hegemónicos. Vale la pena señalar que la alta legitimidad de dicha reforma, como consecuencia que los consensos que la fundaron fueron cada vez más amplios, en tanto no se limitaron a los alcanzados por los dos partidos principales –justicialista y radical- en los acuerdos preconstituyentes, sino a los demás que se agregaron en la Convención con el apoyo de otras fuerzas políticas.

Esa alta legitimidad que proporcionó a la reforma de 1994 la existencia de consensos crecientes, se reforzó por la amplitud del arco político representado en la Convención, a la derecha o izquierda de aquellos partidos, que procedió a votar de modo unánime su texto ordenado y luego a jurar su cumplimiento.

Tal legitimidad ha incidido, en mi opinión, para descartar interpretaciones contrarias a su texto y a los fines que la inspiraron en aspectos centrales, pudiendo aquí mencionar el rechazo ciudadano a admitir los intentos de re-relección del presidente Menem (vale recordar que dicho intento lo frustró la sola posibilidad de convocar a un plebiscito en la Provincia de Buenos Aires por Eduardo Duhalde); y, más recientemente, evitar una nueva reforma constitucional por el gobierno de Fernández de Kirchner por la derrota electoral de su gobierno en el año 2013. Los consensos políticos traducidos en normas constitucionales prevalecieron, por voluntad popular, sobre propuestas hegemónicas[A1] .

Un segundo fundamento de la legitimidad constitucional de la reforma de 1994 es el equilibrio conceptual e instrumental que se logró entre las normas provenientes de la Constitución de 1853/60 y las incorporadas en 1994. Los derechos y garantías de índole social como los de última generación, reconocidos en los artículos 41 a 43 de la Constitución complementan las libertades individuales clásicas de los primeros 35 artículos, y los provenientes de declaraciones o convenios internacionales con rango constitucional tampoco deben violentar los derechos y garantías reconocidos en la Primera Parte, tal como lo señala el inciso 22 de su artículo 75 de la Constitución[A2] .

Dentro de este marco, analizaré la conveniencia de incluir en una agenda institucional, algunos de los aspectos más significativos que deberían continuar siendo objeto del debate futuro, en particular atendiendo a las circunstancias que se viven en el presente o que se avizoran como temas significativos de la política nacional.         

Perfeccionamiento de la democracia y de la ética pública.

La crisis universal de los partidos políticos a comienzos del siglo XXI varió la situación existente en 1994. La Ley Electoral 26.571, de Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO), que se presentó como un instrumento para fortalecerlos, no lo ha hecho porque sigue sin resolverse la mejor representación de las minorías, fin previsto en el artículo 38 de la Constitución. Es incongruente que en muchos partidos la lista de sus candidatos se resuelva bajo régimen de lista incompleta y no de representación proporcional, vigente para la elección de diputados nacionales. Estimo que se debería modificar la ley de las PASO para resolver esa contradicción en el régimen electoral.

Por otra parte, es discutible la rigidez que introduce esa ley en cuanto a la conformación de las alianzas electorales y la imposibilidad de modificar las candidaturas. Los resultados comiciales, en tanto expresan la voluntad popular, deberían dar lugar a la posibilidad de reestructurar dicha conformación de alianzas o modificar candidaturas. Si bien ese temperamento podría colisionar, en cuanto a no modificar las fórmulas para candidaturas a presidente y vicepresidente de la Nación, que autorizan para el ballotage los artículos 96 y 97 de la Constitución, no puede obviarse que las PASO son una solución legal y no constitucional, y ante la duda, cabe favorecer la voluntad popular.

Así, un acuerdo parlamentario permitiría modificar la ley 26.571 para adecuarla al espíritu del artículo 38 de la Constitución reformada en lo que hace a la representación más completa de las minorías partidarias. No obstante, si la referida rigidez electoral de dicha ley no pudiera ser superada, para las elecciones de 2015, habría otra solución para flexibilizar la posibilidad con la cual encarar un eventual ballotage, en un marco más amplio de consenso, según el resultado de las PASO, al que luego me referiré.

La segunda amenaza que se presenta, en la actualidad, para el fortalecimiento de la democracia es el dominio de la política video-plasmada, sobre el que alertaba desde fines del siglo XX Giovanni Sartori (entre otros pensadores), problema grave al cual no se dedicó suficiente análisis en el diseño de la reforma constitucional de 1994.

No es casual que durante la última década se haya prestado una atención casi desmedida a la comunicación visual de los actos de gobierno del Ejecutivo, que incluso se extendió al accionar del Poder Judicial, en este caso de modo adecuado para equilibrar al actuar de los poderes políticos (por ejemplo, mediante las audiencias públicas). De allí que durante varios años la problemática de los medios de comunicación visual acaparó buena parte del debate político, que debió ser resuelta en gran medida por el Poder Judicial. Aún cuando la Constitución reformada carece de normas específicas que regulen el juego de los derechos políticos clásicos, reconocidos en sus artículos 37 y 38 ante la creciente extensión e influencia de medios audiovisuales de comunicación, lo cierto es que en ausencia de tales normas debe primar el principio de la libertad en esa materia, es decir, la libertad de expresión y la de prensa, que es su consecuencia, aplicables con arreglo a las restricciones técnicas de los medios de comunicación según el grado de avance que se registra en los ámbitos audiovisuales. En el estado presente de ese tema, esencial para la democracia, se advierten las dificultades de la aplicación por la Administración de la sentencia de la Corte Suprema en el caso “Grupo Clarín”, y parece adecuado revisar la ley de Medios de Comunicación vigente para mejor respeto de esas libertades de modo acorde con cambios técnicos crecientes que ya se advierten.

Tampoco cabe obviar que en el artículo 36 de la Constitución reformada se ha vinculado de modo directo la defensa del régimen democrático a la ética pública. En este sentido, estimo que la legislación que media en materia de ética pública en el orden nacional –por ejemplo, leyes 25.188 y 25.246, decretos 41/99, decreto 102/99- y en el ámbito internacional –Convención Interamericana contra la Corrupción (ley 24.759) y de las Naciones Unidas contra la Corrupción (ley 26.097)- aplicable al país, es suficiente para combatir este flagelo, y que el problema reside en lograr un más eficiente accionar del Ministerio Público, que debe promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad (art. 120 Constitución reformada).

Asimismo, le corresponde a dicho Ministerio Público y al Poder Judicial velar por la ética pública en el financiamiento a los partidos políticos, ya que se entrecruzan lo dispuesto en el referido art. 120 con los tercer y cuarto párrafos del art. 38 de la Constitución. Cabe aquí ser rigurosos en ese control para evitar el financiamiento oscuro de los partidos, que ahora excede los manejos de fondos turbios por autoridades políticas con sus conexiones empresariales, para ingresar en el peligro del narcotráfico.

En toda esta materia se requiere un acuerdo o pacto institucional explícito de las fuerzas políticas, para aplicar normas básicas de la Constitución reformada.

La democracia y el equilibrio entre los poderes del Estado[A3] .                

La primera finalidad de la reforma –consolidar y perfeccionar el sistema democrático- se conecta con la segunda finalidad, cual es generar un nuevo equilibrio entre los poderes del Estado. Para evitar el “presidencialismo fuerte”, creado por la Constitución de 1853/60 en su concepción alberdiana, que degeneró en un “hiperpresidencialismo” al degradarse el sistema constitucional por los numerosos gobiernos de facto en el siglo XX, la reforma constitucional de 1994 dispuso crear nuevas instituciones, adoptar modificaciones en todos los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y dar rango extra-poder al Ministerio Público para evitar la hipertrofia del Poder Ejecutivo.

Sería un error, en mi opinión, considerar que el jefe de gabinete de ministros es la única pieza, prevista en la Constitución, para combatir el “hiperpresidencialismo”, cuando las nuevas instituciones que cumplen ese propósito se extienden a todos los poderes del Estado y al Ministerio Público. Por ejemplo, el Consejo de la Magistratura, creado con el propósito de contribuir a dotar de mayor independencia y eficacia al Poder Judicial, restando potestades al Poder Ejecutivo y al Congreso de la Nación, cuya integración y el ejercicio de sus atribuciones ha sido objeto de intensos combates políticos, pues aquellos poderes no aceptaron de buen grado las transferencias de funciones, recibió su reconocimiento ciudadano cuando la Corte Suprema declaró inconstitucional, en el caso “Rizzo”, el intento de elección popular de sus miembros.

Se han librado otros intensos combates políticos en cuanto a la regulación de los decretos de necesidad y urgencia como de la delegación legislativa. Esas batallas no han concluido, y es difícil lograr resultados positivos para cumplir esa parte del programa constitucional cuando el Congreso cumple solo la función de ratificar las políticas del Ejecutivo, sin ejercitar la función de control constitucional que le compete. No obstante, podemos registrar avances en esos objetivos. Por ejemplo, hay que tomar nota que finalmente ha caído toda la legislación delegada anterior a la reforma en el año 2010, por cumplimiento de la Disposición Transitoria Octava de la Constitución, aunque recién se comienza a advertir la grave pérdida de facultades del Ejecutivo que importa.

Hechas estas acotaciones, caben hacer algunas reflexiones sobre la Jefatura de Gabinete de Ministros; que en buena medida habría fracasado en su finalidad de contribuir a evitar el “hiperpresidencialismo”.

La primera reflexión es que la institución pierde sentido cuando los presidentes deciden prescindir del Gabinete de Ministros, es decir, de las reuniones que dirige el propio Presidente o los acuerdos que puede convocar el Jefe de Gabinete; tal como ha sucedido en particular en las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. No es un tema constitucional menor la práctica presidencial de gobernar sin reunir al Gabinete de Ministros. No solo porque los ministros pierden jerarquía ya que no pueden interactuar cómodamente con sus pares, sino porque los actos del Ejecutivo asumen un carácter de secretos o sorpresivos y pierden transparencia ante la opinión pública. El Ejecutivo se desenvuelve casi como un monarca absoluto, porque el Gabinete de Ministros fue la institución que recortó, desde sus orígenes, el poder monárquico.

La segunda reflexión es que en las sociedades modernas el ejercicio del poder desgasta la salud de los presidentes. En las últimas décadas hay que lamentar el fallecimiento de un ex presidente –y que se desempeñaba como una suerte de copresidente de su esposa, titular del cargo- existiendo enfermedades graves que afectaron al presidente Menem y a Fernández de Kirchner. Uno de los fines de la creación de la Jefatura de Gabinete de Ministros, y poner a su cargo el manejo cotidiano de la Administración, fue proteger al presidente. Si la Jefatura de Gabinete de Ministros se debilita, también puede deteriorarse la salud de los presidentes y ello se transforma en un problema de Estado. Así, el actual jefe de gabinete fue convocado en un momento político de debilidad de la salud presidencial; cuando no podían cumplirse plenamente los deberes a cargo del titular del Ejecutivo. Aún con todos sus defectos la creación de la Jefatura de Gabinete de Ministros ha terminado de opacar la institución del Vicepresidente de la Nación, en quien debería recaer el poder presidencial en caso de licencias por motivos de salud.

La tercera reflexión, que supone que en estas dos décadas, con todas sus limitaciones no se discute la institución de la Jefatura de Gabinete de Ministros –aún cuando ocurre lo contrario con la del Gabinete de Ministros, según se ha visto- como un colaborador destacado del presidente, el problema político reside en cómo hacer para que los jefes de gabinete puedan, a su vez, cumplir con sus atribuciones constitucionales. En este punto interesa, por un lado, tomar en cuenta el grado de concentración del voto popular en un partido, su representación parlamentaria, la necesidad o no de conformar alianzas partidarias. El caso de Rodolfo Terragno, en la primera etapa de la Alianza conformada entre el radicalismo y el FREPASO, implicó un tipo de Jefe de Gabinete con ejercicio de funciones políticas –y no simplemente administrativas- que mediaba entre fuerzas en el gobierno. Ese ejemplo puede pronto llegar a repetirse, tal como se aprecia por ahora el panorama electoral para el año 2015.

La cuarta reflexión, es consecuencia de lo anterior. Si el voto popular es homogéneo y otorga una mayoría electoral amplia a un partido, o a una fórmula presidencial en estos tiempos de política video-plasmada, que también controla el Congreso, se debilitan las posibilidades de un jefe de gabinete que aporte su propia personalidad política a un gobierno. En cambio, si ninguna formula presidencial obtiene neta mayoría popular en la primera vuelta, o si ello ya se aprecia de los resultados comiciales de las PASO (y estas no han sido modificadas del modo sugerido), la Jefatura de Gabinete de Ministros puede cumplir un rol significativo en la conformación de una alianza política antes de encarar una elección de doble vuelta.

En síntesis de lo dicho hasta aquí, los controles intra y extra órganos implementados por la reforma, mediante varias instituciones, para limitar el “hiperpresidencialismo”, exceden a la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, quien además depende de la importancia que se conceda al Gabinete de Ministros, en la práctica presidencial. No obstante, el ejercicio de funciones constitucionales del Jefe de gabinete será variable según resulte la distribución del poder político en razón de los resultados electorales, y ello habrá de ser un aspecto importante de la agenda constitucional y política futura.   

El mayor reconocimiento de los derechos y garantías de las personas. La relación entre  derecho y la economía en el programa de la reforma de 1994.

Uno de los grandes fines de la reforma constitucional de 1994, el mayor reconocimiento de los derechos y garantías de las personas, individuales o sociales, que resulta –entre otros- de los artículos 41 a 43 de la Constitución, y que desarrollan también las convenciones o tratados de derechos humanos a los que se concede rango constitucional por el artículo 75, inc. 22, ha sido de los más exitosos, según puede apreciarse de la amplia jurisprudencia sentada a su respecto, en particular de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Ha tenido la consecuencia de facilitar la democratización del acceso a la justicia. Incide, asimismo, por la repercusión de los actos del Poder Judicial en los medios de comunicación masiva, circunstancia que fuera poco relevante hasta la última década. Se agregó un control social a la Administración del Estado, por la legitimación acordada a las asociaciones, ya sea bajo la intervención en audiencias públicas u otros medios, que puede activar, en su caso, el accionar del Poder Judicial. Las normas incorporadas en función de este tercer fin de la reforma de 1994,  facilitan el actuar de asociaciones en defensa de ciertos intereses, y todo ello representa otros  modos de combatir la  hegemonía del Ejecutivo, es decir, del “hiperpresidencialismo”.           

Dentro de esta finalidad de la reforma de 1994 se hallan también las bases sentadas para una nueva relación entre el derecho y la economía, al agregarse el contenido social; que requieren ser examinadas más a fondo en una agenda para el futuro.

En efecto, corresponde apreciar el delicado equilibrio que la reforma de 1994 trató de lograr en esta materia primordial.

Por una parte, se preservó la iniciativa de la actividad privada en la economía, al mantenerse las libertades económicas fundamentales previstas en la Constitución de 1853/60, y con arreglo al proyecto de país contenido en dicha Constitución. Así resulta de las libertades contempladas en los artículos 14, 17, 20 y 25 de la Constitución; en un mercado nacional único impuesto por sus artículos 9 al 12, regulado por los códigos de fondo (civil, comercial, penal y de minería, a los que se agregó, como consecuencia de la reforma de 1957, la legislación del trabajo y la seguridad social) conforme al actual artículo 75, inc. 11. La iniciativa privada en la economía que surge de esos preceptos, hallan ciertos límites en el derecho a un ambiente sano y equilibrado, en los términos del nuevo artículo 41, y en la defensa de consumidores y usuarios del artículo 42, ambos de la Constitución reformada. Este último precepto ratifica tales afirmaciones, porque se prevé “la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales”. De tal modo, se dejó de lado postular ciertos monopolios económicos, que regulara el artículo 40 de la Constitución de 1949.

El proyecto de país, que resulta de la reforma de 1994 implica una continuidad con el elaborado por la generación de 1837 –de la que Alberdi, Mitre, Sarmiento, Avellaneda, entre otros, fueron principales pensadores y protagonistas (estos tres presidentes de la Nación)- ya que fue preservada la denominada cláusula para el “progreso”, convertida en el artículo 75 inciso 18 de la Constitución y que permanece vigente. A ese proyecto la reforma de 1994 le adiciona contenidos económicos complementarios en la “nueva cláusula para el progreso”, del artículo 75 inciso 19. Entre sus contenidos hay menciones vinculadas con el “progreso económico”, y el “desarrollo” del país, tales como preocuparse por la “productividad de la economía nacional”, que sin duda se conecta con “la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento”, o a “la defensa del valor de la moneda” (referencia lógica en un país acosado por una inflación estructural y que ha sufrido dos hiperinflaciones en los últimos treinta años); mientras que también se incluyen instrumentos para el desarrollo –similares a lo previstos en el inciso 18- pero de índole federal, cuando se habla en la segunda parte de “promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”.

Por otra parte, ese proyecto de país tiene contenidos distributivos a concretar, porque el progreso económico debe ser con “justicia social”, entendida en términos de “desarrollo humano” -es decir, atendiendo la “identidad y pluralidad cultural”- con “generación de empleo” y “formación profesional de los trabajadores”. La educación tiene un papel fundamental en la obtención del “progreso económico con justicia social”, según resulta del apartado 3ro del citado inciso 19, y los derechos de autor que ya consagraba el artículo 17 de la Constitución de 1853/60 como un aspecto significativo del derecho de propiedad, abarcan pluralismos actuales en el apartado final de ese inciso 19.

Aún más, no cabe obviar que ahora los tratados internacionales tienen un rango superior a las leyes; y entre ellos, por ejemplo, se encuentran los de garantías recíprocas de inversiones que ha suscripto la República Argentina con otras naciones, que también complementan –en tanto se mantengan vigentes- los derechos otorgados a extranjeros por el artículo 20 de la Constitución.    

 Estas precisiones que contiene nuestra Constitución reformada en 1994 me parecen dignas del mayor análisis en una agenda para el futuro, dado el cariz que viene tomando la actual política económica nacional. La reforma de 1994, amplió notablemente los derechos y garantías, pero en el marco del llamado constitucionalismo social, y con una relación determinada entre derecho y economía, que si bien está concebida en términos amplios, no permite realizar políticas contrarias a sus grandes lineamientos.          

La integración latinoamericana y el fortalecimiento del régimen federal.

Por último, creo necesario incluir en la agenda futura temas federales, especialmente los vinculados con la coparticipación federal, la configuración de las regiones económicas y sociales, con sus vínculos con el proyecto de integración latinoamericana, y la propiedad de los recursos naturales de las provincias.

En cuanto a la coparticipación federal soy escéptico respecto a que el actual gobierno nacional, en la etapa de conclusión de su mandato, en una situación de crisis económica, pueda impulsar un proyecto de ley que no intentó concertar con las provincias en épocas más prósperas. Lo más probable, es que el Poder Judicial deba ir dictando sentencias en esta materia, resolviendo puntos específicos de lo que se define, por los especialistas, como un “laberinto fiscal”. En las décadas transcurridas desde la reforma de 1994 se han celebrado algunos acuerdos o pactos fiscales que anticiparon contenidos de una ley de coparticipación, aunque también el gobierno nacional los aprovechó para crear nuevos recursos a los que se otorgaron, en forma parcial o total, el carácter de asignaciones específicas (art. 75, inc. 3 de la Constitución) que se destinaron al Tesoro Nacional. La periódica renovación de dichos pactos fiscales, y los recursos que recibe por ellos, puede obligar al gobierno nacional a tener que negociar con las provincias una nueva ley de coparticipación o, al menos, otros pactos federales, que de modo gradual puedan arribar a la sanción de esa ley.

 El artículo 124 de la Constitución reformada en 1994, contiene dos previsiones de gran importancia. La primera de ellas, es la posibilidad de crear regiones para el desarrollo económico y social, con órganos para el cumplimiento de sus fines. Pese a que se han creado varias de tales regiones no se les han transferido facultades importantes, porque las provincias han preferido proseguir con la administración de sus recursos y gastos. De igual modo, la facultad de celebrar convenios internacionales que le otorgó la misma norma, en función de un modelo de integración latinoamericana, en donde las regiones podían proyectarse sobre los países limítrofes, tampoco ha dado frutos. A su vez, los gobiernos nacionales han preferido transformar a las provincias de menores recursos en satélites mediante aportes nacionales de diversa índole, en lugar de alentar el crecimiento de dichas regiones, mediante políticas y recursos diferenciados conforme a lo previsto en el ya analizado artículo 75, inciso 19 de la Constitución reformada. La inclusión de esta temática en la agenda institucional es además un modo de combatir el “hiperpresidencialismo”, porque el crecimiento de potestades regionales o provinciales disminuye recursos fiscales nacionales, y evita la satelización de las provincias.

La segunda parte del artículo 124 de la Constitución otorga a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Se ha abierto ahora un debate acerca de si leyes nacionales, que crean empresas que explotan esos recursos –especialmente en materia de hidrocarburos- pueden soslayar o regular tales recursos provinciales. Este tema será, sin dudas, objeto de un intenso debate, en el que se opondrá lo previsto en ese artículo con relación a las facultades nacionales contempladas en el artículo 75 (incisos 18 y 19, entre otros). Obviamente, es un tema de máximo interés para la agenda institucional para el futuro.

Síntesis final.

He realizado en esta ponencia un panorama de principales aspectos de la reforma constitucional de 1994 que, en mi opinión, merecen ser parte de la agenda institucional futura. La reforma de 1994, que comenzó con un alto grado de legitimidad por los acuerdos o consensos que les dieron origen, se ha consolidado en los últimos veinte años, y no se discute que es nuestra Constitución vigente.

Sin embargo, existen numerosos aspectos del programa constitucional de 1994 que permanecen incumplidos, u otros en los que existen prácticas contrarias al mismo. La individualización de algunos problemas particularmente perceptibles en los últimos años, requiere de una agenda nacional que permita debatirlos en profundidad.

Aunque no descarto en absoluto que puedan analizarse aspectos de la reforma de 1994 cuya modificación convenga realizar, previamente deben ofrecerse soluciones para los cambios que se propongan. En este último sentido, propongo conservar el espíritu de diálogo institucional que permitió la elaboración de los acuerdos preconstituyentes o los gestados en el seno de la Convención, por oposición a concepciones hegemónicas. Una agenda institucional que analice posibles modificaciones a dicha reforma, requiere una previa tarea política para la elaboración de los acuerdos o consensos necesarios, y que evite ponerse al servicio de hegemonías que agraven problemas aún irresueltos.

 [A1]Me parece importante resaltar que la Constitución, reformada en 1994, no solo tiene legitimidad de origen, sino que ha recibido el respaldo de la voluntad popular.

 [A2] La reforma continuó el programa de la Constitución histórica, no solo por su carácter de reforma parcial, sino porque convalida la reforma de 1957 –mantiene el art. 14 bis- y porque conserva la originaria cláusula del progreso, hoy art. 75, inc. 18 y lo completa con otro cláusula del nuevo progreso en el inc. 19 del mismo artículo.

 [A3]La reforma de 1994 tiene como uno de sus ejes  atenuar el presidencialismo, y por lo tanto combatir al “hiperpresidencialismo”, en donde reside el sustento de la hegemonía en las políticas de un gobierno, y no facilitar acuerdos en el ámbito parlamentario.