Síntesis del discurso “Los grandes objetivos de la reforma”

Síntesis del discurso «Los grandes objetivos de la reforma» del Dr. Alberto García Lema, publicada en Foro Político, Revista del Instituto de Ciencias Políticas, vol. XII, diciembre 1994, Universidad del Museo Social Argentino.

El discurso del doctor García Lema —actual procurador del Tesoro y destacado profesor de Derecho Constitucional— abrió las Jornadas y se refirió al tema: «Los grandes objetivos de la re­forma». La síntesis de su exposición es ésta:

1. Los fines de la reforma constitucional

La arquitectura del proyecto de reforma constitucional —que fuera acordado a fines del año 1993 por la comisión de juristas del justicialismo y del radicalismo y ratificado por los máximos órganos de ambos partidos— respondió a ciertas ideas que inspiraron los principales fines de la reciente reforma cons­titucional.

Pueden enunciarse suscintamente dichos grandes fines: a) la consolidación y perfeccionamiento del sistema democrático; b) la obtención de un nuevo equilibrio entre los tres órganos clásicos del poder del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), juntamen­te con la búsqueda de una mayor eficiencia en el accionar de esos órganos; c) la promoción de la integración latinoamericana (eventualmente continental); d) un mayor reconocimiento de ciertos derechos de las personas o de sus garantías específicas; e) el for­talecimiento del régimen federal mediante instrumentos que fa­vorecieran mejores equilibrios Nación-provincias (o de éstas en­tre sí).

Las reformas puntuales de crucial importancia, que respon­dían a las dos primeras finalidades, tenían para los negociadores interpartidarios un carácter sistemático, puesto que pretendían obtener un nuevo equilibrio entre los órganos del poder del Esta­do. Por tal razón, aquéllas fueron incluidas en un Núcleo de Coin­cidencias Básicas, protegido por la garantía de la votación conjun­ta, mientras que las demás reformas conformaron los temas ha­bilitados para su debate por la Convención Constituyente. Unas y otras fueron reproducidas respectivamente en los artículos 2⁹y 3² de la ley 24.309 declarativa de la reforma.

2. La consolidación de la democracia

La Constitución de 1853/60 no hizo referencia al concepto de democracia; en cambio, su estructura se afirmaba en la idea de la república representativa mencionada en el artículo l^g de nuestra Carta Magna. Del mismo modo, no se incorporaban cláusulas re­lativas a los derechos políticos ni protecciones específicas del ré­gimen electoral y de los partidos. Más aún, adoptaba mecanismos de elección indirecta del presidente y vicepresidente de la Nación y de los senadores nacionales (los colegios electorales y las legis­laturas provinciales) para mediar la voluntad popular.

Puede sostenerse que aquella Constitución contenía virtua­lidades del sistema democrático, emergentes del principio de la soberanía del pueblo recordado en su Preámbulo y en el artículo 33. Sin embargo, al no proteger explícitamente los derechos polí­ticos facilitó la existencia de gobiernos de facto, que desconocieron durante largos años el libre desenvolvimiento de las instituciones democráticas.

La reforma de 1994 incorporó la democracia como valor reco­nocido por nuestra ley fundamental. Lo hizo mediante modifica­ciones del texto originario previstas en el Núcleo, tendientes a lo­grar una más amplia participación de la población en los negocios públicos, tales como los procedimientos de elección directa del presidente y vicepresidente de la Nación (por doble vuelta) con la habilitación de una sola reelección inmediata y de los senadores nacionales, así como por la reducción de sus mandatos a cuatro y seis años respectivamente (arts. 90, 94 al 98, 54 y 56 C.N.). Tam­bién previo un régimen de autonomía para la ciudad de Buenos Aires y la elección directa de su jefe de gobierno (art. 129 C.N.). Cumple el mismo propósito de ampliar la referida participación popular, la supresión del requisito de la catolicidad del presiden­te y vicepresidente de la Nación (ver art. 89 C.N.) porque de tal modo se permite el acceso a la más alta magistratura del país a quienes adhieren a otros cultos religiosos.

Fueron consagradas por la Convención Constituyente otras reformas con similar objetivo, correspondientes a temas habilita­dos, como la regulación de formas de democracia semidirectas (la iniciativa y la consulta popular), la protección de las libertades políticas, del régimen electoral y de partidos (art. 37 al 40 C.N.).

La cláusula de defensa de la democracia (art. 36 C.N.) equi­para y liga indisolublemente a ese valor con los otros reconocidos en nuestra Constitución de 1853-60 (la forma republicana, repre­sentativa y federal, de estado y de gobierno). No será aceptable, pues, en el futuro la suspensión del juego de las instituciones de­mocráticas con invocación de la necesidad de salvaguardar la república, conforme sucedió reiteradas veces en nuestra historia de este siglo.

3. El nuevo equilibrio de los órganos del Estado y su mayor eficacia.

Una de las finalidades principales del proceso reformista fue atenuar el presidencialismo, fortaleciendo consiguientemente a los poderes legislativo y judicial. Al diseñarse un nuevo equilibrio entre los órganos del Estado se tuvo en cuenta, a la vez, la ne­cesidad de obtener una mayor eficacia en sus respectivos accio­nares.

Así, la atenuación del presidencialismo ha sido planteada —en primer término— mediante la asignación, a otros funciona­rios, del ejercicio de dos de los atributos clásicos de nuestro ejecu­tivo: las jefaturas de la administración y de la ciudad de Buenos Aires. El presidente conserva, por su parte, el ejercicio de las je­faturas del Estado, del gobierno y de las Fuerzas Armadas y man­tiene sólo una responsabilidad mediata o indirecta sobre las dos restantes (ver arte. 99, incisos l² al 3^Q, 5⁹ al 7^Q, 10^Q«al 17⁹ y 20² de la C.N.).

Esta reasignación de funciones, debería cumplir, además, el objetivo de aumentar la eficiencia en el desenvolvimiento del Po­der Ejecutivo, permitiendo al presidente destinar una mayor par­te de su tiempo y energía a la conducción estratégica y política del Estado, desobligándolo de la gestión burocrática corriente que se confía al Jefe de Gabinete de Ministros (art. 100 C.N.).

La institución del jefe de gabinete de ministros atenúa el pre­sidencialismo —en segundo término— porque permite en cir­cunstancias normales incrementar el control del Congreso, al pro­porcionarle una información más inmediata y actualizada sobre la marcha de la administración y de sus actos excepcionales (ta­les como el caso de los derechos dé necesidad y urgencia, regla­mentos delegados y promulgación parcial de las leyes), mientras que frente a situaciones políticas de emergencia podrá hacer uso de sus facultades de interpelación a efectos de una moción de cen­sura y de remoción del jefe de gabinete (ver art. 100, incisos 12^g y 13⁹, arte. 101, 99, inciso 3^Q, arte. 76 y 80 C.N.).

En tercer lugar, la atenuación del presidencialismo se logra también mediante otras reformas dirigidas a acrecentar los pode­res parlamentarios.

Su rol de contralor de la administración se fortalece con las atribuciones que se confieren a la Autoría General de la Nación y al defensor del pueblo (arts. 85 y 86 C.N.). Por otra parte, se adop­tan previsiones para hacer más ágiles los procedimientos de formación y sanción de las leyes mediante: a) la extensión del pe­ríodo de sesiones ordinarias del Congreso (que suponen correla­tivamente la disminución de la discrecionalidad del Ejecutivo en la convocatoria a sesiones de prórroga o extraordinarias); b) la po­sibilidad de aprobación de un proyecto legislativo en general en plenario y en particular en comisiones; c) la reducción a tres de las intervenciones admisibles de las Cámaras en caso de modificacio­nes o adiciones a un proyecto (ver arts. 63, 79 y 81 C.N.).

Estas últimas reformas deberían contribuir a lograr una ma­yor eficacia en el accionar legislativo y, de tal modo, disminuir el uso de facultades reglamentarias por el Ejecutivo. Las severas condiciones previstas para la utilización de los decretos de nece­sidad y urgencia y los reglamentos delegados agravan notable­mente las resultantes de prácticas paraconstitucionales, mucho más permisivas en ambas materias.

Por último, los dos ejes que han venido considerándose han inspirado las bases de la reforma al Poder Judicial. La constitucionalización del Consejo de la Magistratura y de los jurados de enjuiciamiento tuvo, por otra parte, el propósito de reducir la gra­vitación de los poderes políticos en los procedimientos de designa­ción y remoción de los magistrados federales, fortaleciendo la in­dependencia de aquel poder. Pero, por la otra parte, se previeron medidas orientadas a una más pronta finalización de los litigios, al confiarse al Consejo de la Magistratura la administración de los recursos y la ejecución del presupuesto asignado al Poder Judi­cial, el dictado de los reglamentos relacionados con su organiza­ción y con la eficaz prestación del servicio de justicia, así como el ejercicio de facultades disciplinarias y la apertura del procedi­miento de remoción de los magistrados.

4. La promoción de la integración latinoamericana

Otra de las finalidades que inspiró a la reforma constitucio­nal ha sido redefinir la inserción de la Argentina en el mundo. El acelerado proceso de europeización que preconizaron los inspira­dores de la Constitución de 1853-60, a obtenerse mediante una masiva inmigración de ese origen y por la introducción de capita­les extranjeros (ver arts. 25, 75 incisos 18² y 125 C.N.), ha sido complementado ahora por una nueva idea-fuerza: facilitar la integración latinoamericana y, eventualmente, con otros Estados.

Para ello, se dotó el Congreso de la atribución de aprobar tra­tados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos hu­manos. En tal situación, las normas dictadas por dichas organizaciones tendrán jerarquía superior a las leyes (ver art 75 inci­so 24° C.N.).

La preferencia valorativa realizada en favor de la integra­ción latinoamericana, respecto de la que pueda alcanzarse con otros países, queda demostrada por la existencia de procedimien­tos agravados para la aprobación de tratados de este último tipo.

El señalado propósito de redefinir la inserción de nuestro pa­ís en el mundo no ha quedado limitado a los procesos de integra­ción, sino que se vincula también con las reformas introducidas en el régimen de los tratados en general y de los derechos humanos en particular, tal como podrá apreciarse seguidamente.

5. El mayor reconocimiento de los derechos personales y de sus garantías específicas

La reforma constitucional comenzó por precisar el orden de prelación de las normas mencionadas en el artículo 31 de la Constitución, confiriendo a los tratados y concordatos con la Santa Se­de jerarquía superior a las leyes (ver art. 75 inciso 22^Q primera parte C.N.). A la vez que se mantiene así el principio de suprema­cía de la Constitución Nacional (arts. 5 y 31 C.N.), se señala que la legislación interna debe subordinarse a las prescripciones con­tenidas en los tratados internacionales, reconociéndose formal­mente la solución prevista en tal sentido en el artículo 27 de la Convención de Viena, ratificado por la República Argentina.

En materia de tratados de derechos humanos, ha querido en­viarse una muy fuerte señal a la comunidad internacional, en cuanto al respecto de sus contenidos, al otorgarse jerarquía cons­titucional a diez de dichos tratados. Cinco de ellos son declaracio­nes o convenciones de carácter general, y otros tantos contienen previsiones específicas (contra el delito de genocidio; para la eli­minación de todas las formas de discriminación racial; su similar contra la discriminación de la mujer; contra la tortura y otras pe­nas crueles, inhumanas o degradantes; la protección de los dere­chos del niño). Para la elevación a la jerarquía constitucional de otros tratados o convenciones del mismo carácter, la Constitución reformada requiere procedimientos especiales (ver art. 75 inciso 22°, segunda y tercera partes).

El status constitucional conferido a ciertos tratados de dere­chos humanos (o a los que el Congreso decida equiparar) no impli­ca alterar la supremacía de la ley fundamental, toda vez que se aclara que «no derogan artículo alguno de la primera parte de es­ta Constitución y deben entenderse complementarios de los dere­chos y garantías por ellas reconocidos».

Los pactos internacionales incorporados con rango consti­tucional explicitan y perfeccionan los derechos reconocidos en la primera parte de la Constitución, ya que se consideró que las declaraciones de derechos humanos se desarrollan de modo pro­gresivo en el tiempo. Esta idea había sido afirmada ya por el artículo 33 de la Constitución de 1853-60 (que permanece sin mo­dificaciones) al expresarse que las declaraciones, derechos y ga­rantías que ella enumera, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.

Por lo demás, el principio de soberanía nacional ha sido de­bidamente resguardado, al establecerse que dichos tratados tienen el rango indicado «en las condiciones de su vigencia» (es decir, en los términos de su ratificación), y al posibilitarse su denuncia me­diante la autorización legislativa con mayorías agravadas.

A la mayor protección de los derechos humanos emergente del tratamiento concedido por la reforma a los tratados y conven­ciones internacionales de esa índole, se suma la incorporación de nuevos derechos en un capítulo segundo, agregado a su primera parte. Allí se reconocen los derechos y libertades políticas (arts. 36 a 40 C.N.), el derecho a «un ambiente sano equilibrado, apto pa­ra el desarrollo humano…» (art. 41 C.N.), y la protección a consu­midores y usuarios de bienes y servicios (art. 42 C.N.).

En garantía de los derechos reconocidos por la Constitución reformada se otorga a toda persona el ejercicio de la acción de am­paro, se precisa que en el amparo contra casos de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la com­petencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, podrá accionar el afectado, el de­fensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines «registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización». Asimismo, se receptan los institu­tos del hábeas corpus y hábeas data (art. 43 C.N.).

La reforma ha impuesto también al Congreso Nacional la obligación de legislar y promover «medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el ple­no goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitu­ción y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos» explicitando a continuación los casos que requieren mayor protección (art. 75, inc. 23², C.N.), entre lo que merece es­pecial mención la normativa a dictar para los pueblos indígenas argentinos (art. 75,inc. 17-, C.N.).

No ha pasado desapercibido para los constituyentes que una mayor protección «al desarrollo humano» requiere de una organización económica que se dirija a la concreción de las finalidades expuestas. Por tal razón, el artículo 75 inciso 19^° contempla los nuevos criterios programáticos que deben atenderse para el dic­tado de una legislación que lleve a la práctica el «progreso econó­mico con justicia social». Cabe entender a tales criterios como complementarios de los ya establecidos en la antigua cláusula del progreso de la Constitución de 1853-60, que permanece sin modi­ficaciones en el actual inciso 18° del artículo 75.

La importancia inmediata que corresponde asignar al citado inciso 19° es que han sido ampliadas, o al menos precisadas, las competencias federales, en los aspectos mencionados en dicha norma, que no se enunciaban en la antigua Constitución (por ejemplo, en lo relativo a: la generación de empleo, la formación profesional de los trabajadores, la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, la identidad y pluralidad culturales, el pa­trocinio artístico y los espacios culturales y audiovisuales). Debe entenderse que tales facultades tienen el alcance de poderes con­currentes con las provincias, atento a lo previsto en el artículo 125, segunda parte de la Constitución reformada.

6. El fortalecimiento del régimen federal

La reforma constitucional enuncia la última de las grandes finalidades en el artículo 75, inciso 19^°, cuando expresa que el Congreso debe «proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio».

Para ello contempla un conjunto de medidas legislativas y garantías específicas que cabe mencionar:

1. a) Comienza por admitir la promoción de «políticas diferen­ciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones», estableciendo para este tipo de leyes la iniciativa de la Cámara de Senadores (art. 75, inc. 19⁹, segunda parte).
2. b) Dispone que todas las contribuciones internas son de fa­cultad concurrente entre la Nación y las provincias y coparticipables, salvo las que tengan asignación específica. La ley-convenio de coparticipación federal acordará la distribución primaria en­tre la Nación y las provincias, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución secundaria, que inclu­ye además a la ciudad de Buenos Aires, deberá hacerse «contem­plando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, ca­lidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio na­cional». Se contemplan mayorías y protecciones especiales para la sanción y ejecución de la coparticipación federal, previéndose que el Senado deberá ser también Cámara de origen (ver art, 75, inc. 2^gN.).
3. c) Autoriza a «crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de esos fines» (art. 124 C.N.). Se contempla así que los órganos re­gionales podrán dictar normas que serán obligatorias en el terri­torio de las provincias asociadas en región. Ello, a su vez, debe vin­cularse con la atribución del Congreso Nacional, ya mencionada, de establecer políticas diferenciadas de alcance regional.
4. d) Amplía los poderes de las provincias en materia interna­cional, autorizándolas a celebrar convenios de ese carácter «en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o al cré­dito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacio­nal (art. 124, C.N.).
5. e) Garantiza la autonomía municipal al nivel provincial, disponiendo que corresponde reglar «su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y finan­ciero» (art. 123, C.N.).
6. f) Tal como se anticipara precedentemente, se amplían tam­bién los objetivos de la acción de gobierno provincial, especial­mente en el campo económico, en forma concurrente con el gobier­no federal (art. 124, segunda parte C.N.).
7. Reflexión final

El presente trabajo ha tenido el propósito declarado de agru­par las reformas, introducidas en el año 1994, a la Constitución Nacional de acuerdo a sus grandes finalidades, a fin de facilitar la acción legislativa que corresponderá realizar (tanto en el orden nacional como provincial) para pone en funcionamiento las nue­vas instituciones creadas. Dicha clasificación podrá, asimismo, servir de guía para la interpretación doctrinaria y jurispruden­cial de sus aspectos puntuales.

Visto desde la perspectiva señalada, es decir, de las ideas-fuerzas que inspiraron la reforma, podrá advertirse más clara­mente la profundidad de las modificaciones sancionadas. Sin duda habrá de ser el paso del tiempo, medido en un período prolongado, el que permitirá advertir si el accionar de los órganos del Estado se ajusta o no a las previsiones tenidas en miras por los constituyentes: ello decidirá los éxitos o fracasos tanto de las nuevas instituciones como de aquéllas reformadas.

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