Una reforma consensuada progresivamente
Una reforma consensuada progresivamente
Un testimonio personal a los 25 años de la reforma constitucional
ALBERTO MANUEL GARCÍA LEMA (*)
I. Introducción
Hace veinticinco años atrás, en el breve lapso ocurrido entre la conclusión de los acuerdos preconstituyentes de diciembre de 1993 y la sanción de la ley 24.309 (declarativa de la necesidad de la reforma constitucional) y los comicios del 10 de abril de 1994 que eligieron los convencionales constituyentes, pude escribir el libro La reforma por dentro (1), cuyo subtítulo fue “La difícil construcción del consenso constitucional”.
Ese subtítulo expresaba las dificultades políticas y técnicas sucedidas durante el debate y los diálogos, que ya habían sido promovidos en la década de los “70 antes del último golpe militar (2), y que más cercanamente se iniciaron en los años 1986/1987, cuando el Consejo para la Consolidación de la Democracia, creado por el presidente Raúl Alfonsín y conducido por Carlos Nino, dio a conocer sus primeros dictámenes, hasta la culminación de dicho proceso con el llamado “Pacto de Olivos” y los acuerdos posteriores que definieron los contenidos del denominado “Núcleo de Coincidencias Básicas” y los temas habilitados para su libre tratamiento en la Convención Constituyente. El subtítulo también dejaba traslucir que otras dificultades podían acaecer en el desenvolvimiento de la Convención Constituyente y, en cierto modo, señalaba que la totalidad del proceso en marcha, que se extendería con la legislación posterior, no sería fácil de concretar de un modo totalmente exitoso.
Dejando de lado sus antecedentes anteriores de la década de los “70, en particular las conversaciones entre el presidente Perón en su tercer mandato y el jefe de la oposición Ricardo Balbín (sin embargo, tuvieron gran importancia para el justicialismo, porque el fundador de esa fuerza definió que debía abandonarse la pretensión de reinstalar la derogada Constitución de 1949 y centrar una reforma constitucional en el marco
de la Constitución histórica de 1853/1860), el proceso que culminó en la reforma de 1994 recorrió varias etapas.
En mi opinión, la primera se extendió entre 1986/1987 hasta septiembre de 1988; la segunda comprendió el Pacto Federal de 1990, la concreción del “Pacto de Olivos” y los dos acuerdos posteriores de diciembre de 1993, la Ley Declarativa de la Reforma 24.309, las elecciones nacionales para la designación de los convencionales constituyentes; y la tercera incluye lo sucedido en la Convención, el debate y aprobación de las normas, la sanción de su texto ordenado y la jura de la reforma constitucional. Queda, como cuestión pendiente, el análisis de la extensión de la reforma por leyes o normas complementarias y las no dictadas.
Realizaré algunas breves reflexiones sobre cada una de esas etapas, anticipando que la reforma de 1994 no puede ser adecuadamente comprendida sin remarcar que ella representó la respuesta de la dirigencia política nucleada en distintos partidos, con el apoyo de la ciudadanía, contra los resabios del poder militar (y sus alianzas circunstanciales con fuerzas civiles), todavía vigentes y actuantes en las presidencias de Raúl Alfonsín y Carlos Menem.
II. La etapa inicial (1986/1987 hasta septiembre de 1988)
II. El Consejo para la Consolidación de la Democracia
La primera etapa comenzó con la actividad del Consejo para la Consolidación de la Democracia, creado por el presidente Alfonsín por el dec. 2446/1985, que definía sus objetivos. Estuvo integrado por destacadas personalidades del mundo de la política, la cultura y el derecho, profesores de sociología o de las ciencias políticas y constitucional, junto a brillantes jóvenes que hacían sus primeras armas en esas materias y que, con el curso de los años, ocuparon importantes funciones académicas, políticas o judiciales; y coordinado por Carlos S. Nino, un relevante filósofo del derecho, especializado en la temática de los derechos humanos.
Ese Consejo emitió dos dictámenes (3) que formularon ideas centrales que iban a perdurar durante el proceso siguiente, a saber: a) definía la necesidad de alcanzar consenso para una reforma constitucional de naturaleza parcial, que debería alcanzarse mediante un acuerdo entre todos los actores relevantes dirigido a limitar los puntos de reforma cuya necesidad debía fijar el Congreso (4); b) fundaba la necesidad de la reforma en la circunstancia que la Constitución hubiera sido transgredida durante largos períodos, que implicaba —más allá de factores extra-normativos— que aquella albergaba deficiencias funcionales que no favorecen afrontar con éxito las situaciones de tensión y de crisis, razón por la cual debería removerse esas deficiencias y crear mecanismos que evitaran en el futuro la repetición de lo ocurrido en el pasado (5); c) el
Consejo cuestionó la historia y validez de las últimas enmiendas a la Constitución Nacional histórica, en particular las de 1949 y 1956 por vicios de procedimiento, afirmaba que nuestra Constitución era una de las más antiguas del mundo y que cabía actualizarla, proponiendo una organización más racional y eficiente de
la administración del Estado, haciendo más fluidas y eficaces las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, flexibilizando nuestro sistema presidencialista mediante la in- corporación de elementos propios de sistemas parlamentarios, señalando las ventajas pero también sus notorias deficiencias; d) propuso como solución a los problemas indicados la figura de un jefe de gabinete, presidente del consejo de ministros o primer ministro y dotarlo de facultades atribuidas por la Constitución, con responsabilidad ante la Cámara de Diputados, que podía removerlo mediante un voto de censura, votado por la mitad más uno de sus miembros, en cuyo caso el presidente para designar al nuevo jefe de gobierno debía contar con mayoría simple en esa Cámara, pero tenía el poder de disolverla y llamar a elecciones generales; e) una consecuencia importante de ese régimen mixto era que el sistema propuesto sería más presidencialista o más parlamentarista según el apoyo electoral con que contara el presidente; f) proponía la elección del presidente por balotaje o doble vuelta cuando el candidato no obtuviera mayoría absoluta en los comicios; g) privilegiaba la Cámara de Diputados por sobre el Senado al otorgar a aquella facultades especiales tanto en el procedimiento de censura, como en el régimen de discusión y sanción de las leyes, transformando al Senado
en un órgano representativo del federalismo y protector de las autonomías provinciales, pero reduciendo su participación en la sanción de la legislación nacional (6).
Según cabe apreciar de la extensa relación anterior, muchos de los temas de la reforma de 1994 provienen de las recomendaciones del Consejo para la Consolidación de la Democracia, pero, conforme veremos a continuación, la posición adoptada por el justicialismo (renovador) modificó algunas de esas propuestas centrales, arribando a un régimen consensuado más complejo.
II.2. La oposición frente a la reforma propuesta por Alfonsín
Muchos referentes de la oposición se pronunciaron en contra del proyecto de reforma constitucional propuesta por el citado Consejo, en el plano político, cuestionando la oportunidad de la reforma y en particular la posibilidad de reelección del presidente Alfonsín. En el ámbito académico, distinguidos juristas y politólogos, sentaron una oposición doctrinaria, como la señalada por Germán Bidart Campos en el sentido que era necesario el lapso de un período presidencial completo para dar tiempo a una consolidación constitucional que permitiera evaluar objetivamente los cambios (7); posición con la que coincidía Carlos Floria, luego de trazar un amplio panorama de las diferentes posturas en el tema, señalando su falta de oportunidad (8), entre otros autores.
En la principal fuerza de la oposición, adoptó también la tesitura de la falta de oportunidad para abordar una reforma constitucional Ítalo Luder (candidato a presidente por el justicialismo, derrotado por Alfonsín) (9); mientras que el sector más ortodoxo que dominaba el partido justicialista con la presidencia del senador Vicente L. Saadi propuso un proyecto de ley en el año 1986 —con 16 senadores— para reimplantar, lisa y llanamente la Constitución de 1949. Sin embargo, la mayoría de los dirigentes que se nucleaban en la Cámara de Diputados y gestaban la línea del “justicialismo renovador” se pronunciaron en un proyecto de declaración de esa Cámara, en ese mismo año, a favor de la necesidad y oportunidad de la reforma total de la Constitución. El justicialismo renovador se afianzó durante la campaña política para las elecciones generales de 1987, de renovación de la mitad de la Cámara de Diputados, elección de gobernadores y legislaturas provinciales. Fueron muy importantes sus encuentros celebrados en La Falda (Córdoba) y Bariloche (10) porque el justicialismo renovador, aceptó la necesidad y oportunidad de la reforma constitucional con base en tres grandes acuerdos previos: a) un pacto federal a suscribirse por el gobierno nacional y los gobernadores de provincia; b) un acuerdo político que reflejase las coincidencias de los grandes partidos respecto del modelo de sociedad del futuro; c) el respaldo social y de fuerzas significativas de entidades intermedias a los contenidos de la reforma.
Se trazó así la metodología que se utilizaría, en adelante, para arribar a la reforma de 1994, que requería contar con una creciente dosis de consenso nacional; a la vez, permite ubicar la fuente de muchas normas.
II.3. El resultado electoral de septiembre de 1987. El inicio del diálogo
En los comicios de septiembre de 1987 el gobierno nacional triunfó en la Capital Federal, Córdoba y Río Negro, mientras que el justicialismo lo hacía en 17 provincias incluyendo a Buenos Aires, que eligió como gobernador a Antonio Cafiero; adjudicándose los partidos provinciales los gobiernos de Corrientes, San Juan y Neuquén. La crisis de la presidencia de Alfonsín a los cuatro años de su mandato de seis años (conforme a la Constitución de 1853/1860) -que reiteraba una tendencia histórica, observada en gobiernos civiles y militares del si-glo XX- habría de ser uno de los fundamentos principales de la reducción del período del poder ejecutivo a cuatro años con posibilidad de una reelección inmediata.
A partir de la elección de Antonio Cafiero como leader justicialista, Cafiero adoptó la decisión de dar el nuevo impulso a la idea reformista en el discurso de asunción como gobernador ante la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires manifestando su disposición para reunirse con el presidente y los gobernadores, a fin de tratar un Pacto Federal como paso inicial de la reforma constitucional (11).
Se iniciaron conversaciones entre los negociadores designados por el presidente Alfonsín (Carlos Nino y Ricardo Gil Lavedra, entonces viceministro del Interior)- y por Cafiero (Héctor Masnatta y el autor de este trabajo). Luego de varias reuniones celebradas entre ellos, se convino una reunión reservada en el domicilio particular de Gil Lavedra, entre Alfonsín, Cafiero y sus cuatro asesores. Las coincidencias alcanzadas se consideraron suficientes para hacer algún anuncio público sobre el proceso de reforma.
Por otra parte, en los primeros días de enero de 1988, se celebraba en Mar del Plata el III Encuentro de Gobernadores Justicialistas, que tuviera como figuras predominantes a Cafiero y a Carlos Menem que también respaldaba el camino de consensuar la reforma constitucional (12). Además, se adoptó la decisión que las relaciones con el gobierno nacional atinentes a la reforma constitucional quedaban excluidas de la interna partidaria que se produciría para nominar al candidato justicialista a presidente de la Nación. Como resultado de tal acuerdo, Eduardo Menem fue incorporado por el Consejo del Partido Justicialista al equipo de sus dos negociadores que también eran ratificados en sus funciones.
II.4. El acuerdo Alfonsín – Cafiero, del 14 de enero de 1988
Poco después se arriba al acuerdo entre el presidente Alfonsín y Antonio Cafiero, que se concreta mediante un comunicado dado a la prensa, que informaba del avance operado en las conversaciones sobre la reforma (13). Ese comunicado, por un lado, ratificaba la metodología de arribar a un Pacto Federal como antecedente del proceso de la reforma y los objetivos que allí se perseguían para el sistema constitucional en materia de relaciones entre la Nación, las provincias y las regiones que se proyectaba crear.
Por otro lado, se afirmaba la necesidad de un consenso político, para las reformas que habrían de conformar el contenido principal de la reforma constitucional y que paso a enumerar: a) la elección directa del Poder Ejecutivo; b) que protejan a ese órgano del desgaste de las cuestiones políticas cotidianas, desconcentrando funciones que no correspondan estrictamente a la jefatura del Estado; c) flexibilizando la marcha de la Administración según las situaciones políticas y electorales cambiantes; d) examinen el acortamiento de los mandatos; e) hagan más estrecha y coordinada la relación entre el Ejecutivo y el Parlamento, permitiendo acuerdos interpartidarios en su seno que faciliten la agilidad y eficiencia de la administración y su contralor por el Congreso; f) doten de mayor eficacia al sistema de aprobación y sanción de las leyes; g) provean al Poder Judicial de instrumentos idóneos para asegurar el efectivo cumplimiento de sus funciones, creando un órgano independiente con competencia para dilucidar eventuales conflictos entre los poderes de la Nación o entre estos y las Provincias; h) estimular la participación a través de formas semidirectas de democracia y la de los sectores sociales en las decisiones que los afecten; i) la reforma deberá asentar las bases de un constitucionalismo social en que el Estado oriente y promueva el crecimiento económico con justicia social, preservando el legado histórico de la libertad; j) se afianzarán los derechos personales, fortaleciendo sus garantías, y se tutelarán los derechos sociales, confiriéndoles la necesaria operatividad; k) se reconocerá que la organización económica debe basarse en la propiedad privada, otorgándole jerarquía constitucional al principio universalmente aceptado de su función social; 1) deberá prever el modo de facilitar una mayor integración de nuestro país con otras naciones latinoamericanas, a fin de alcanzar un progreso común y favorecer el crecimiento conjunto a través de la ampliación y diversificación de sus respectivos mercados.
Como cabe advertir del comunicado de prensa, el proceso de reforma constitucional ya había logrado un avance muy significativo durante la presidencia de Alfonsín y las negociaciones con Antonio Cafiero.
II.5. Dictámenes de los partidos y de gobernadores de provincias
Con posterioridad a dicho comunicado, los dos principales partidos en ese momento, emitieron dictámenes sobre la necesidad y oportunidad de la reforma y sus respectivos contenidos, haciéndolo el radicalismo en Córdoba, el 18 de febrero de 1988 (14), y el justicialismo, más tarde, mediante un predictamen del 20 de septiembre de 1988 (15). En paralelo, se efectuaron reuniones con las provincias, que dieron origen a sucesivos documentos de trabajo para los acuerdos con los gobernadores justicialistas (16) de partidos políticos provinciales (17) y del gobierno nacional y gobernadores del radicalismo (18).
II.6. Agenda para reunión del 6 de septiembre de 1988. Conclusión de las negociaciones durante la presidencia de Alfonsín
La campaña electoral en el seno del justicialismo, para nominar su candidato a presidente de la Nación para las elecciones de 1989, entre Antonio Cafiero y Carlos Menem, introdujo una pausa en los acuerdos políticos hasta que ellas fueran dirimidas, más allá de los trabajos que dieron origen a los últimos documentos expresados en el apartado anterior. Luego del triunfo de Menem en esa interna, el 6 de septiembre de 1988 se realizó una reunión reservada en el domicilio de Christian Colombo, entre el presidente Alfonsín y el candidato presidencial del radicalismo Eduardo Angeloz, con sus asesores Carlos Nino y Ricardo Gil Lavedra, por un lado; Carlos Menem y Antonio Cafiero, con sus asesores Eduardo Bauzá y el autor de este trabajo, por otro lado, en el que se tomó nota del estado de las conversaciones para la reforma constitucional, incluidas en un documento que se denominó Agenda para esa reunión (19).
De la lectura integral de ese documento puede apreciarse el estado del debate sobre la reforma constitucional antes del cierre de la etapa de las negociaciones políticas acaecidas durante la presidencia de Alfonsín. Cabe advertir que en su mayoría el listado contenía temas abiertos, que no fueron abordados en esa reunión. Asimismo, los contenidos allí expuestos, muchos de los cuales se transformaron luego en puntos incluidos en el llamado “Núcleo de Coincidencias Básicas, o de libre tratamiento por la Convención Constituyente, que se convirtieron en normas de la Constitución, se encontraban lejos de las propuestas originales del Consejo para la Consolidación de la Democracia.
La razón de esas diferencias provino del abordaje federal propuesto por el justicialismo, que modificó sustancialmente la posición de aquel Consejo. Al mantenerse una estructura del Congreso en que la Cámara de Senadores permanecía con sus facultades históricas (incluso algunas se acrecentaron en la reforma de 1994), el rol de la Cámara de Diputados al que el Consejo asignaba especial significado para un sistema semipresidencialista, con jefe de gabinete o primer ministro responsable solo ante ella, no podía concretarse según lo planeado. Ello se correspondía, a su vez, con la visión más presidencialista que tenía el justicialismo de las atribuciones del poder ejecutivo. Cuando se reanudó el debate en el año 1993, se terminaron de construir acuerdos que propugnaban varias de las finalidades tenidas en vista por el Consejo, pero se trataron con una estructura política y técnica diferente, aunque suficientemente flexible para interpretarse o adaptarse a las cambiantes circunstancias futuras.
La etapa de las negociaciones ocurridas durante la presidencia de Alfonsín finalizó formalmente a fines de septiembre de 1988, por decisión de ese gobierno ante la cercana dinámica preelectoral del año 1989 (20), pero sentaron la base política y técnica de los acuerdos alcanzados en la siguiente etapa.
III. Antecedentes directos de la reforma (1990/1993)
Los primeros años de la presidencia de Carlos Menem, elegido para ese cargo en los comicios del 14 de mayo de 1989, estuvieron dominados por graves circunstancias económicas que originaron la hiperinflación desencadenada en ese año y que motivó la entrega anticipada del gobierno por Alfonsín. Esa situación se extendió hasta fines de 1990 en que se produjo una segunda hiperinflación, recién dominada en el año 1991. De allí que la temática de las reformas institucionales fue desplazada por la emergencia económica y las reformas del Estado puestas en marcha.
No obstante, la reforma de las instituciones políticas y de la Constitución Nacional se mantuvo en las áreas asignadas sucesivamente a Eduardo Bauzá (el más cercano y colaborador de confianza del presidente Menem), en el Ministerio del Interior —que dispuso la creación de una Comisión de Reformas Institucionales (21)— y más tarde como secretario general de la Presidencia.
III.1. Acuerdo de Reafirmación Federal (24/5/1990)
La dinámica de la emergencia económica y la reforma del Estado, la política de privatizaciones que movilizó amplias inversiones en el país, así como la transferencia de recursos entre las provincias y el Estado Nacional, requirió de acuerdos, coyunturales y estructurales, que se plasmaron en el Pacto Federal de 1990 (22), suscripto por el presidente de la Nación y la totalidad de los gobiernos de provincia y el Intendente de la Capital Federal.
Ese Acuerdo Federal recupera, por un lado, los trabajos realizados en esa materia durante la presidencia de Alfonsín, que ya han sido referidos y, por otro lado, desarrolla objetivos institucionales que luego se trasladaron a la reforma de 1994 de la CN, al punto que en mi opinión debería ser considerado ahora uno de los pactos preexistentes a los que se refiere su Preámbulo. En efecto, de allí provienen jurídicamente afirmaciones del federalismo de concertación “a través de acuerdos interjurisdiccionales que aporten al nuevo equilibrio territorial perseguido y que favorezcan el proceso de integración latinoamericana conducido por la Nación” con un cierto grado de facultades para celebrar convenios internacionales (v. puntos IV, Cuarto y Quinto; arts. 75 inc. 19 y 124 de la Constitución reformada); “la autonomía de los municipios como ámbitos en los que la democracia asume un papel necesario y cotidiano” (v. punto V, y art. 123 de la CN); la ejecución de políticas de concertación en materia de poderes concurrentes o delegados a la Nación -entre ellos establecimientos de utilidad nacional (v. puntos sexto y séptimo; art. 75 inc. 30 última parte de la CN)-; reconociéndose a las provincias “el dominio y jurisdicción respecto de los recursos naturales renovables, superficiales y subyacentes que se encuentren en su territorio, propendiendo a su utilización e industrialización en origen..” (v. punto octavo y art. 124, 24 parte, CN); la transferencia de servicios del Estado Nacional a las provincias deberá ser concertada, ratificada por ley y con la asignación de los recursos (v. punto
noveno, art. 75, inc. 29 sexto apartado CN); la concertación en materia de educación y cultura (v. punto décimo, art. 75 inc. 19 y 125 CN); los aspectos económicos y financieros y la coparticipación (v, punto décimo tercero y art. 75 incs. 2° y 3° de la CN); entre otros temas alcanzados por sus preceptos.
Ese Pacto Federal termina de dar un claro sesgo económico y social a la reforma constitucional de 1994, al incorporar muchas de sus directrices; al mismo tiempo que ensancha notablemente los consensos previos a la reforma en tanto lo suscriben gobernadores de todos los partidos, a la vez que termina de precisar contenidos que hacen a un modelo de país, “un proyecto de sociedad basado en el desarrollo económico y social integrado, autónomo e informado conceptualmente para la justicia social que resguarde el bienestar de todos los argentinos” (v. punto III y art. 75 inc. 19, 12 parte, CN ):
III.2. Documentos de Comisión de juristas justicialistas (abril/junio 1992)
Pasados los momentos más apremiantes de circunstancias económicas cuya gravedad pusieron de evidencia las dos hiperinflaciones, celebrados los comicios legislativos nacionales y de elección de gobernadores en el año 1991, que consagraron victorias del justicialismo en la mayoría de las provincias, con excepción de Córdoba y Río Negro —y el distrito de Capital Federal— en donde triunfó el radicalismo, y de Chaco, Salta y Neuquén en donde triunfaron partidos provinciales; el gobierno reimpulsó el proceso de reforma constitucional. Lo hizo el presidente Menem al cerrar un evento académico el 23 de marzo de 1992 pregonando la necesidad de “un nuevo pacto que conjugue principios del constitucionalismo liberal con
principios del constitucionalismo social” con una reforma dirigida principalmente a lo “instrumental” de la constitución; iniciativa que fue respaldada, dos días después, por el Consejo Nacional del Partido Justicialista presidido por Eduardo Duhalde, quien integró una comisión de juristas para proyectarla, al mismo tiempo que Duhalde declaraba que el justicialismo “conversará con la oposición para buscar un consenso” (23).
La comisión de juristas del justicialismo expidió tres dictámenes entre el mes de abril y el mes de junio de 1992 sobre la necesidad, oportunidad y contenidos de la reforma, que fueron aprobados por el Consejo Nacional del Partido Justicialista el 23 de junio de 1992(24). Es importante la lectura del tercer documento porque precisa razones para una reforma parcial de la Constitución, señala la importancia de explicitar o ampliar los derechos individuales y sociales mediante los tratados y convenios suscriptos y ratificados por la Argentina, cuya “constitucionalización” refuerza la estabilidad jurídica, dado el mayor ámbito de su reconocimiento; y que requieren mayor protección y remedios procesales que los garantizan y medidas en las atribuciones del Congreso; fuera de ello, la urgencia se limita a la organización del poder. Tanto las reformas y atribuciones del Poder Legislativo, como las del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial han sido cuidadosamente enumeradas; así también las relativas a los Gobiernos de Provincias. Está detallada en ese documento una parte considerable de la reforma de 1994, no solo en lo relativo a los aspectos contenidos
en el Núcleo de Coincidencias Básicas, sino otros surgidas de los temas habilitados.
III.3. Diferentes tesituras de la oposición
La iniciativa justicialista de 1992 generó, de modo similar a lo ocurrido con la propuesta planteada durante el gobierno de Alfonsín, diferentes posiciones en el radicalismo y en otras fuerzas políticas. En el radicalismo existió una fuerza favorable a la reforma, encabezada por el gobernador de Río Negro, Horacio Massaccesi y por César Jaroslavsky (expresidente del bloque en la Cámara de Diputados durante el gobierno de Alfonsín) (25); otros adoptaron una posición totalmente contraria, como la de Horacio Jaunarena (también Casella y Storani) por considerarla una propuesta presidencialista y por la falta de independencia de la Corte para controlar el proceso (26); mientras que Vanossi se pronunció en contra de la reforma, pero flexibilizando su posición si se recortaban las facultades presidenciales en beneficio del parlamento (27); y De la Rúa, al ser electo senador por la Capital Federal se transformó en un opositor decidido contra la reforma (28). En julio de 1992 la Convención Nacional aprobó un documento en donde salvaba su postura reformista pero la rechazó por inoportuna. Otras fuerzas políticas, en el campo liberal también presentaron fisuras, como en la UCEDE, entre quienes apoyaban la iniciativa por su participación o cercanía con el gobierno de Menem y quienes se oponían frontalmente, entre los cuales se hallaba Romero Feris del Partido Autonomista de Corrientes. Un sector importante de la doctrina admitía la reforma, pero no la reelección presidencial (29).
III.4. El debate parlamentario. Convocatoria a consulta popular
En el año 1993 comenzó el debate sobre la reforma en el Senado de la Nación, que luego de amplias controversias quedó pospuesto al resultado de los comicios para renovación parlamentaria del 3 de octubre de ese año. En ellos triunfó el justicialismo con el 42% de los votos, contra el 30% del radicalismo, y la dispersión del resto entre partidos provinciales con el 10% o fuerzas menores de derecha o de izquierda. Como consecuencia de ello, el Senado aprobó el 21 de octubre de 1993 un proyecto de ley declarativa de la reforma con dos tercios de los miembros totales de esa Cámara. El proyecto aprobado reducía, de modo importante, los contenidos de la propuesta de la Comisión de Juristas del justicialismo; pero el proceso reformista se trasladaba a la Cámara de Diputados y a conversaciones informales que venían acaeciendo con líderes radicales.
Antes de que comenzara la Cámara de Diputados a debatir la sanción del Senado, el presidente Menem convocaba a una consulta popular sobre reforma, para el 21 de noviembre, por el dec. 2181/1993. Un hecho muy significativo fue que ante las controversias internas que produjo el llamado en el radicalismo su Convención Nacional resolvió dejar en libertad a los distritos provinciales para decidir sus respectivas estrategias (30). Se estimaba el triunfo del “sí” en un 60% o más de los votos y el “no” obtendría un 20% (31).
III.5. El pacto de Olivos
Dada esa situación política, se produjo un encuentro reservado entre el presidente Menem y Raúl Alfonsín el 4 de noviembre, que luego explicara este último en una carta dirigida al Comité Nacional (32). Como consecuencia de ello, comenzaron conversaciones entre delegados del radicalismo y del justicialismo, (Ricardo Gil Lavedra, Carlos Corach y el autor de este trabajo), a fin de explorar el acuerdo entre los partidos. Las negociaciones serían supervisadas directamente por Alfonsín, Eduardo Bauzá y Eduardo Menem. El punto de partida de las nuevas conversaciones fue la Agenda para la cumbre política de septiembre de 1988, ya examinada. De allí que la Declaración de los Dres. Carlos Menegn y Raúl Alfonsín, del domingo 14 de noviembre, conocida como Pacto de Olivos (33), comienza haciendo referencia al “espíritu de búsqueda de coincidencias que animó a la reunión que celebraron, con similar finalidad, el 6 de septiembre de 1988”. También coincidían en “impulsar un proyecto de reforma constitucional sin introducir modificación alguna a las declaraciones, derechos y garantías de la primera parte de la Constitución Nacional” cuyos fines eran: “1. Consolide el sistema democrático y perfeccione el equilibrio entre los poderes del Estado”, mediante las medidas que allí se enumeran; “2, Afiance la independencia de la justicia y fortalezca los órganos de control, haciéndose referencia a algunos instrumentos para ello; “3. Rediseñe el régimen federal para favorecer el progreso y desarrollo económico de provincias y regiones”; “4. Favorezca la integración latinoamericana y continental” (34).
La frase final dejaba librado el acuerdo a los aportes que se reciban de otros partidos o sectores políticos o sociales” y se expresa la metodología que se seguiría: señalando que esas propuestas “una vez que sean aprobadas por los órganos partidarios pertinentes, constituirán una base de coincidencias definitivas algunas y sujetas otras -en cuanto a su diseño constitucional- a controversia electoral. Los temas incluidos en dicha base de coincidencias quedarán acordados para su habilitación en el momento en que el H. Congreso de la Nación declare la necesidad de la reforma. Asimismo, se establecerán los procedimientos que permitan garantizar el debido respeto para esos acuerdos”
III.6. Negociación sobre los contenidos. Acuerdos de diciembre de 1993
Con posterioridad a la firma del Pacto, la negociación se desarrolló en dos ámbitos: el político, en donde Raúl Alfonsín desplegó una gran actividad, incluyendo el pedido de renuncias de miembros de la Corte Suprema de Justicia para lograr el acuerdo de la Convención Nacional de su partido; y el técnico, a cargo de un equipo creciente de miembros, que comenzó a escribir la llamada “letra chica” del Pacto en el Salón Gris del Senado (adyacente a la presidencia, a cargo de Eduardo Menem), que debía concluirse antes del 3 de diciembre (35).
Los temas normativos que merecieron especial atención sucesivamente fueron las importantes funciones que debería cumplir el Consejo de la Magistratura; la implementación de la reforma respecto a la elección de senadores por mayoría y minoría (previéndose una cláusula transitoria), y la duración de sus mandatos (con la alternativa de cuatro o seis años); el régimen de la ciudad de Buenos Aires, en donde se examinaron varias posibilidades (interviniendo la opinión también de la Provincia de Buenos Aires) y se afianzó la idea de un status especial (una ciudad-estado); otra cuestión ardua fue fijarlos pisos para el balotaje en la elección presidencial, existiendo opiniones opuestas entre el piso tradicional del 50% y la postura justicialista de establecer el piso en el 40%, llegándose a una transacción del 45% y tomando como otro parámetro la diferencia de votos entre la primera y segunda fórmulas más votadas; se agregaron los temas del control de la Administración por el Congreso (Auditoría General de la Nación y Defensor de Pueblo); se rediseñaba el régimen federal para favorecer el progreso de provincias y regiones; se analizaban garantías jurídicas y políticas a introducirse en la Ley Declarativa de la Reforma. El 1 de diciembre se difundía un documento de 19 páginas con los puntos acordados hasta entonces, que se ponía a disposición de las autoridades partidarias. Representó un amplio avance respecto a los contenidos del Pacto (36).
Con posterioridad, el 4 de noviembre, Raúl Alfonsín obtenía el respaldo de la Convención Nacional del radicalismo (con el voto del 70% de sus integrantes), que incluía la instrucción a los legisladores de la UCR de votar positivamente el proyecto de ley que declarara la necesidad de la reforma. Alfonsín había incorporado como sostén del Pacto de Olivos a Eduardo Angeloz (37); habiéndose incorporado los Dres. Antonio M. Hernández y Jorge de la Rúa al equipo de negociadores y realizado valiosos aportes.
Como todavía existían temas pendientes, entre ellos las garantías jurídicas para el cumplimiento de los acuerdos, los días 9 y 19 de diciembre se celebraron maratónicas sesiones del equipo de negociadores en el Salón Gris del Senado, y luego se delegó en el Dr. Gil Lavedra y en el autor de este trabajo la preparación del documento que habrían de firmar Menem y Alfonsín el 13 de diciembre. Se establecía un núcleo de coincidencias básicas, que contendría los textos consensuados más importantes. Otro conjunto de temas, de menor entidad política o sobre los cuales no existían suficiente consenso acerca de sus contenidos, se habilitarían para su libre tratamiento por la Convención. El capítulo final se dedicaba a las garantías jurídicas y políticas que se otorgaban las partes para el cumplimiento de los acuerdos. El 13 de diciembre Menem y Alfonsín firmaban en la Casa Rosada el texto del acuerdo (38).
III.7. La ley declarativa de la necesidad de la reforma
La etapa legislativa comenzó casi inmediatamente en la Cámara de Diputados en donde se encontraba en revisión el proyecto que aprobara el Senado. La Cámara de Diputados se expidió el 22 de diciembre, en general y en particular, obteniéndose el voto de 2/3 del total de los miembros del Cuerpo. Y el 29 de diciembre lo hacía el Senado también contando con los 2/3 del total de sus miembros. Se había así sancionado la ley 24.309, cumpliendo con el art. 30 de la CN en su interpretación más restrictiva.
III.8. Los comicios para la elección de convencionales constituyentes
El resultado de los comicios del 10 de abril de 1994 es importante para la evaluación que se realizará en el apartado siguiente sobre el significado que ha tenido, históricamente, la Convención Constituyente, y el logro de un progresivo consenso que fue obteniendo, durante su desarrollo, la reforma constitucional.
El apoyo popular al acuerdo quedó representado en la circunstancia que se eligieron 213 convencionales constituyentes por los dos partidos que aprobaron el Pacto de Olivos, es decir un 70% de una Asamblea de 305 miembros. Por otra parte, las dos principales fuerzas de la oposición, el Frente Grande (resultante de una ruptura por izquierda del justicialismo, aliada con sectores demócrata cristianos y socialistas), que obtuvo el 12,59% de los sufragios, y el MODIN (una fuerza de derecha cercana a sectores militares) con un 9,17% de los votos se presentaron con plataformas electorales favorables a la reforma constitucional, aunque ambos polos —opuestos entre sí— del espectro político cuestionaron el Pacto, fundamentalmente por el carácter “cerrado” del Núcleo de Coincidencias Básicas en donde se admitía la reelección por un período del presidente en ejercicio. Menos de un 10% de los convencionales elegidos adscribían a la idea de mantener la vigencia, sin modificaciones de la Constitución de 1853/1860.
Este era el panorama de la composición política de la Convención Constituyente, y el resultado último de la Convención ratifica la idea de una concertación y consenso que se fue perfeccionando a lo largo del tiempo.
IV. La Convención Constituyente. Aprobación de la reforma
IV.1. Características del funcionamiento de la Convención
En un reciente artículo (39), Eduardo Menem, quien fuera elegido por la Convención Constituyente como su presidente, y llevara con absoluta moderación y respeto todo el desenvolvimiento de la Asamblea, destaca algunas características muy particulares de ella, tales como que se conformaron 19 bloques políticos entre los 305 convencionales electos; se realizaron 36 sesiones plenarias dentro del plazo establecido de 90 días fijado por la ley 24.309 (40); todas las normas constitucionales fueron sancionadas por amplias mayorías, comprendiendo 24 artículos nuevos, 20 reformados y 17 disposiciones transitorias, y tres aprobadas por unanimidad; y contó una amplia participación de mujeres (80 convencionales) que tuvieron un activo protagonismo.
IV.2. Importancia del trabajo en las Comisiones
A lo expuesto cabe agregar, en mi opinión, que existió un elevado número de proyectos presentados por los convencionales, que fueron agrupados y considerados por las comisiones originarias en que se dividió la Convención. Los despachos producidos por las comisiones fueron, a su vez, considerados por la Comisión Redactora (salvo alguna excepción), en trabajos internos de ella o siendo consultada en el propio recinto en las sesiones plenarias respecto a nuevos cambios a introducir,
En este sentido, puede advertirse la concordancia entre los contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas o de los temas habilitados según la ley 24.309, los textos provenientes de las comisiones originarias, los resultantes del trabajo en la Comisión de Redacción y la norma finalmente aprobada, según un cuadro comparativo existente en la obra de la Convención Nacional Constituyente (41).
IV.3. Tratamiento de la gran mayoría de los temas habilitados
Contra las prevenciones existentes antes de la reunión de la Convención, respecto que solo se pronunciaría respecto a la aprobación o rechazo de las normas contenidas en el Núcleo de Coincidencias Básicas, lo cierto fue que se debatieron extensamente los temas habilitados por el art. 39 de la ley 24.309, excepto tres de ellos, y se sancionaron normas respecto de tales temas.
Ese proceder significó la oportunidad para que todos los convencionales se sintieran partícipes en la obra colectiva de la reforma de 1994, representando tal circunstancia una nueva ampliación de los acuerdos celebrados en la etapa preconstituyente tanto en la materia federal como en la política.
Por lo demás, las impugnaciones al carácter “cerrado” del Núcleo de Coincidencias Básicas fueron extensamente debatidas al analizar el reglamento de la Convención, que aprobó la votación conjunta de esas reformas obrante en dicho reglamento y de tal modo saldó definitivamente esa cuestión.
IV.4. Resguardos especiales para la legitimidad de ciertas normas
Dada la importancia del art. 69 dela ley 24.309, que declara la nulidad absoluta de todas las modificaciones, derogaciones y agregados que realizara la Convención Constituyente apartándose de la competencia establecida en los arts. 29 y 39 de esa ley, se tomaron recaudos especiales en ciertas normas.
Ello queda en evidencia, por ejemplo, en el rango constitucional otorgado a las Declaraciones, Convenciones o Tratados de Derechos humanos aprobado por el inc. 23 del art. 75 de la Constitución reformada, en donde se incluyó el párrafo que “tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”. De este modo, quedaban resguardados los principios de los arts. 27 y 31 de la CN.
Además, ante eventuales objeciones a la constitucionalidad de cláusulas referidas a las facultades del Congreso o del Poder Ejecutivo, cabe recordar que el punto “E” de los temas habilitados, faculta la actualización de las atribuciones de ambos poderes, previstas en los entonces arts. 67 y 86 (de la Constitución de 1853/1860).
IV.5. La aprobación y juramento por unanimidad del texto reformado
Merece una referencia especial que, más allá de las diferencias expuestas en los debates, y las distintas mayorías con las que se aprobaron las normas específicas, resulta muy significativo que la Convención aprobara por unanimidad su texto final ordenado, y que también los convencionales hayan jurado por unanimidad cumplir con su texto.
Así, nuestro sistema constitucional, luego de tantos cuestionamientos realizados durante el siglo XX a la legitimidad de sus normas, muchos de ellos por provenir de procedimientos establecidos por gobiernos de facto, ha quedado legitimado en todos los preceptos de la Constitución de 1853/1860 y sus reformas posteriores, en tanto han sido aceptadas y convalidadas por la reforma de 1994.
IV.6. La cuestión del cumplimiento de las disposiciones transitorias.
Finalmente, según expresé al comienzo de este trabajo, no se aborda aquí la materia atinente al cumplimiento o no de las Disposiciones Transitorias, en función de la actividad que debería ser cumplida por los poderes constituidos.
Parece claro que esta es una cuestión de índole inferior a la Constitución, aunque el incumplimiento de algunas de sus disposiciones pueda originar una desarticulación de los fines de la reforma o del sentido de sus textos.
Adelanto (para otra oportunidad) que, en mi opinión, no se trata de una materia estrictamente constitucional, sino que se encuentra subordinada a lo que se resuelva acerca de sus normas, porque existe el remedio procesal de la inconstitucionalidad por omisión, que corresponderá ser resuelta por los jueces o por la Corte Suprema de Justicia en los casos concretos que se le presenten.
Entonces, la posible existencia de normas que lucen incompletas no afecta la legitimidad ni el alto grado de consenso alcanzado por la reforma de 1994. Si el programa contenido en la Constitución reformada aún no se ha cumplido en algunos aspectos, se trata de deficiencias en otros poderes del Estado, para extender el espíritu de coincidencias y consensos a necesarias políticas de Estado. Defender a la Constitución reformada llevará a requerir el cumplimiento de las Disposiciones Transitorias, pero aún más la conservación del espíritu que inspiró su elaboración y sanción, para ensanchar la paz y el bienestar social.
(*) Conjuez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Convencional Nacional Constituyente 1994; integrante de la Comisión Redactora y de la Comisión de Coincidencias Básicas. Ex Procurador del Tesoro de la Nación (1991/1995) y ex vicejefe de Gabinete de Ministros (1995/1996), entre otras funciones públicas desempeñadas. Profesor de Derecho Constitucional en varías universidades nacionales (1973/2009), miembro del Instituto de Derecho Constitucional de la Academia Nacional de Derecho y actual presidente del Círculo de ex convencionales constituyentes.
1) Planeta, Buenos Aires, abril de 1994, y digitalizada en sitio www.garcialema.com.ar.
2) Ver artículos publicados en la década de los ’70 e introducción testimonial, incluidos en www.garciaiema.com.ar.
(3) Dictamen preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia, Eudeba, Buenos Aires, 1986; y Reforma constitucional. Segundo dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia, Eudeba, Buenos Aires, 1987.
(4) Dictamen preliminar…, Cit., TII. “Alcance y procedimiento de la reforma constitucional”, ps. 36-37.
(5) Dictamen preliminar, cit., TI. “Oportunidad y necesidad de la Reforma”, ps. 23-30.
(6) Respecto a las consideraciones que he agrupado en c) hasta g), ver la cita en la nota anterior.
(7) La Constitución frente a su reforma, Ediar, Buenos Aires, 1987, ps. 14-15.
8) “Un largo proceso constituyente”, La Nación del 17/6/1986.
9) Reportaje publicado en diario Clarín del 8/7/1986.
(10) Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documentos I y II.
(11) Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento IV.
(12) Pacto Federal, apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento VII.
(13) Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento V.
(14) Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento VI.
(15) Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento VII.
(16) Documento de trabajo. Propuesta del IV Encuentro de gobernadores justicialistas del 20/2/1988. Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento VIII.
(17) Declaración de Corrientes. Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento IX.
(18) “Acta de reafirmación federal”. Apéndice documental de “La reforma por dentro”, doc. X.
(19) Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento XI.
(20) Carta del ministro del Interior del 28 de septiembre. Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento XII.
(21) Ver fines y facultades en Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento XVI. La Coordinación Técnica de esa Comisión fue confiada al autor de este trabajo.
(22) Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento XVII.
(23) V. Ámbito Financiero y Clarín del 24/3/1992 y Ámbito Financiero y El Cronista del 25/3/1992
(24) V. texto de los dictámenes en Apéndice documental de “La reforma por dentro”, doc. XXIII.
(25) V, artículos de La Nación del 22/2/ 1992 y 8/7/1992; Clarín del 24/3/1992, 7/4/1992, 19/5/1992, 8/7/1992 y 13/9/1992, y otros.
(26) V. La Nación del 22/11/1992, Clarín del 24/3/1992.
(27) Clarín del 13 y 14/4/1992, 20/5/1992; La Nación del 20/5/1992 y 21/5/1992.
(28) Clarín del 3 y 4/7/1992.
(29) V. Natalio Botana en forma más rígida y G. Bidart Campos de modo más flexible, en Redacción nro. 222.
(30) V. La Nación del 4/11/1993.
(31) Página 12 del 6/11/1993.
(32) Ámbito Financiero del 8/11/1993 y artículo de Carlos Pagni en ese medio del 9/11/1993; La Nación
9/11/1993.
(33) Apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento XIX.
(34) El mayor desarrollo de la propuesta se realizaba para el apart. 1), mencionándose “a la atenuación del sistema presidencialista por medio de la incorporación de un Jefe de Gabinete o Ministro Coordinador, con responsabilidad frente al Presidente y al Congreso”; se establecía la reducción del mandato para presidente y vicepresidente “por cuatro años y con reelección inmediata por un solo período, considerando al actual mandato presidencial como primer período”; se elimina el requisito confesional para ser presidente; se
establece la elección directa de senadores nacionales, dos por la mayoría y uno por la minoría y la reducción
de los mandatos de quienes resulten electos; se dispone la elección directa por doble vuelta del Presidente y
Vicepresidente; la elección directa del Intendente de la Capital; la extensión de las sesiones ordinarias del
Congreso; la reglamentación de la facultad presidencial de dictar Reglamentos de Necesidad y Urgencia; y la
reafirmación que la intervención federal era competencia del Congreso. En cuanto al tema 2) se prevé que se modifique sustancialmente el modo de designación —garantizando su idoneidad— y remoción de los jueces, ajeno a contingencias partidarias; se otorgue al órgano de control de la administración, plena autonomía funcional en el ámbito del Poder Legislativo y periódica estabilidad a sus miembros, otorgándose a la oposición su presidencia. Los temas 3) y 4), cuya importancia se señalara en apartados anteriores de este trabajo, fueron solo enunciados, sin adelantar contenidos.
(35) Ámbito Financiero, Clarín y Página 12 del 24/11/1993.
(36) Texto completo en apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento XX
(37) Página 12 y Clarín del 4 y 5/12/1993.
(38) V. texto completo en apéndice documental de “La reforma por dentro”, documento XXI.
(39) “La Constitución del ’94, un hito histórico”, en Clarín Opinión del 1/9/2019.
(40) V., art. 12 de la ley 24.309.
(41) Obra editada por el Ministerio de Justicia de la Nación, t. IV, ps. 4301 a 4379.