Algo más sobre la reforma del Consejo de la Magistratura

Publicado en 2009

Fines de la reforma constitucional de 1994

En la exposición realizada ante el plenario de la Convención Constituyente del año 1994 como miembro informante de la Comisión de Coincidencias Básicas junto a Enrique Paixao, al referirme a las fina­lidades estructurales de la reforma constitucional, en consonancia con sus fuentes, señalé que se pretendió el logro de cinco fines: a) la consolidación y perfeccionamiento del sistema democrático; b) la obtención de un nuevo equilibrio entre los tres órganos clásicos del poder del Estado y una mayor eficacia en su accionar; c) un mayor reconocimiento de ciertos derechos de las personas y de sus garan­tías específicas; d) la promoción de la integración latinoamericana; e) el fortalecimiento del régimen federal.[2]

La creación del Consejo de la Magistratura hay que vincularla principalmente a dos de esos fines, más allá que responda también a otros objetivos específicos de esa institución.

Así, por una parte es una institución adoptada para contribuir a la «atenuación del sistema presidencialista», porque le restó al Poder Ejecutivo la facultad de decidir libremente la selección de los jueces, que era una de sus atribuciones en el sistema clásico, inspirado en el modelo de la Constitución de los EE.UU, facultad que era completada por el acuerdo senatorial; por otra parte, sustrajo al Congreso Nacional la atribución de remover a los jueces (con excepción de los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación) mediante el procedimiento del juicio político.

Es decir, se consideró conveniente para perfeccionar el sistema democrático y alcanzar un mejor equilibrio un mejor equilibrio entre los tres poderes clásicos, transferir parcialmente a un nuevo órgano colocado en la órbita del Poder Judicial -por procedimientos establecidos en el artículo 114 de la Constitución reformada- funciones que habían sido otorgadas a los poderes ejecutivo y legislativo en la Constitución de 1853/60, al seguir ésta el modelo de la Constitución de los EE.UU. A ello cabe agregar, que otras facultades que fueron conferidas a la nueva institución tuvieron el propósito de contribuir a lograr una profunda reforma del Poder Judicial, con los fines declarados en el inciso 6) del artículo 114, es decir, asegurar la independencia de los jueces y lograr la eficaz prestación de los servicios de justicia.

En los apartados siguientes examinaré ciertas razones que motivaron transferencia de funciones, de los poderes ejecutivo y legislativo al Consejo de la Magistratura y al Jurado de Enjuiciamiento, como las restantes facultades otorgadas a dicho Consejo para cumplir con sus fines propios. Ello, para aportar fundamentos al debate sobre la modificación de la actual ley que regula al Consejo de la Magistratura, individualizando aquellos contenidos que requerirían una arquitectura más acorde con las finalidades tenidas en vistas al crearlo.

La reforma del sistema de elección de los jueces

Recordando a las fuentes del sistema clásico, en el artículo LXXVI de «El Federalista»,[3] Hamilton dedica amplio espacio a las ventajas que trae aparejado el sistema de designación por un solo hombre -el presidente- con la colaboración de una Asamblea «escogida», de «embajadores; otros ministros públicos y cónsules, jueces de la Suprema Corte y a todos los funcionarios de los Estado Unidos a cuyo nombramiento no se provea de otro modo en la Constitución». La exposición de Hamilton va enlazada, por un lado, a vincular virtudes del modo de nombramiento del Presidente, que genera «gran probabilidad de conseguir de conseguir que ocupe ese puesto un hombre de mérito o cuando menos digno de respeto. Partiendo de esta premisa, establezco la regla de que un hombre de buen juicio está mejor capacitado para analizar y justipreciar las cualidades peculiares que convienen a los distintos empleos, que un cuerpo integrado por hombres de igual o, si se quiere, hasta de mejor criterio que él».[4] Por otro lado, la exposición está dirigida contra la posibilidad de dejar el ejercicio de este poder ^“por la masa del pueblo» y además cuestiona su ejercicio por una asamblea, pues en tal caso el resultado de la elección será «resultado de una victoria ganada por un partido sobre otro o de una transacción entre ambos». Aunque ese poder, en la teoría, era mitigado por la aprobación del Senado, y la propuesta presidencial podía ser rechazada por ese cuerpo, ello tenía peso relativo, pues sólo daría lugar a que el Presidente hiciese otra proposición; no obstante, defiende tal intervención senatorial, porque constituye un freno al posible favoritismo presidencial, a la designación de personas poco adecuadas, y es factor de estabilidad para la administración.

Esta línea argumental se aplica directamente al «modo de nombrar a los jueces», ya que Hamilton, en el artículo LXXVIII de la obra citada, se remite directamente a lo expuesto en los dos anteriores. Presta allí especial atención a la circunstancia que: «La independencia completa de los tribunales de justicia es particularmente esencial en una Constitución limitada», por ser el departamento judicial el más débil de los tres departamentos del poder. Más aún, comienza a fundar en dicho artículo el control de constitucionalidad de las leyes, afirmando que «los tribunales de justicia han de ser considerados como los baluartes de una Constitución limitada…». Además, se refiere a las garantías de la permanencia de los jueces en sus cargos mientras no ocurra un «mal desempeño», y el posterior artículo LXXIX lo dedica a la estabilidad de sus remuneraciones, como a examinar el procedimiento del juicio político para su remoción.[5]

La Constitución argentina de 1853/60 siguió, en cuanto al modo de nombramiento de los jueces, el modelo de la Constitución de los EE.UU., inspirada en el pensamiento citado de Hamilton.

Uno de los primeros comentaristas de la Constitución fue Sarmiento,[6] quien en su obra del mismo año 1853, le dedicó amplio espacio al análisis del concepto de su Preámbulo: «afianzar la justicia». Sarmiento dice que «El poder judicial es independiente de los otros poderes, y coexistente con ellos. Su oficio es aplicar las leyesen todos los casos contenciosos: la Constitución es la ley suprema, luego la aplicación práctica que de sus disposiciones hagan los otros poderes recae bajo la jurisdicción y el fallo del supremo poder judicial, en los casos que se reputen agredidos derechos que motiven acción y pidan amparo». En esos comentarios Sarmiento resalta la coincidencia de términos de la Constitución norteamericana y de la nuestra, indicando que resultan las mismas doctrinas y autoridades rigiendo la materia de ambas federaciones.[7] Hacia fines del siglo XIX Joaquín V. González, anotaba que el sistema de elección de jueces era indirecto de tercer y cuarto grados, y asumía como ventaja evitar la intervención de las Asambleas populares, para apartar a los jueces de las luchas entre los partidos.[8]

No obstante, existe una diferencia sociológica de importancia que ha recordado Dardo Pérez Guilhou[9] al decir que: «Así como, en los Estados Unidos de Norteamérica, el sistema [judicial] nace por desconfianza al poder de las asambleas locales revolucionarias que comprometían la revolución con sus exagerados reclamos, en la Argentina se impone por desconfianza a las asambleas locales obsecuentes de los gobernadores, nuevos caudillos de levita».

Por otra parte, en los EE.UU., Hamilton proponía un modo de designación de los jueces que reunía a los dos poderes que estimaba más débiles, el Ejecutivo y el Senado, contra el más fuerte, la Cámara de Representantes. Si, con el decurso del tiempo, aún en EE.UU. el Ejecutivo y el Senado se convirtieron en los dos órganos más fuertes del poder el Estado, el traslado de tales principios al modelo de la Constitución de nuestro país, inspirado en el presidencialismo excesivamente fuerte de Alberdi,[10] ocasionaría consecuencias diferentes en el desarrollo   constitucional de ambos países; y habrían de contribuir al llamado por Carlos Nino, «hiperpresidencialismo».[11]

Asimismo, existe otra diferencia significativa en la evolución histórica del modelo judicial de los EE.UU. y el de nuestro país, que agravó las disonancias; ello debido a la histórica falta de implementación del «juicio por jurados». Su adopción normativa fue temprana en nuestro medio, pues ya lo preveían en sus textos las Constituciones de 1819 y 1826,[12] pero nunca fue llevado a la práctica.

Joaquín V. González citando a Proffat, en la obra de éste sobre el juicio por jurados, señalaba como caracteres positivos: «la publicidad, la unanimidad en el fallo, la libertad de defensa y el ser celebrado en el lugar donde se ha cometido el delito, y por convecinos del acusado». El juicio por jurados agrega un aporte «popular» al sistema judicial de EE.UU. -ausente en el nuestro- pues, como agrega González citando a su fuente, se trata de «una institución del pueblo y para el pueblo, por cuyo medio este participa en la aplicación de la ley y en la defensa de los derechos personales y de propiedad».[13]

La conveniencia de revisar el sistema de elección de los jueces, basado en el modelo de los EE.UU., por considerarlo serio obstáculo a la independencia del Poder Judicial, había sido anticipado en nuestra doctrina desde las primeras décadas del siglo XX.

Así, Juan A. González Calderón,[14] analizando la cuestión desde la práctica, afirmó que acrecentaba el predominio del poder ejecutivo al reducir el papel del Senado a la mera aceptación o rechazo del candidato propuesto, y señalaba que este cuerpo tomaba un compromiso moral o material con los candidatos del Presidente; y además imponía un comportamiento obsecuente de los jueces con el Ejecutivo si ellos querían aspirar a un ascenso.

Antecedentes inmediatos de la creación del Consejo

En la creación del Consejo de la Magistratura, en nuestro medio, también influyó la necesidad de encarar una profunda reforma del Poder Judicial para lograr una mayor eficiencia en su accionar.

En EE.UU. diversas prácticas condujeron no sólo a la mejora de las propuestas del Ejecutivo al Senado, mediante investigaciones sobre la calidad moral e idoneidad intelectual de los candidatos a jueces, que lleva adelante la American Bar Association; sino también se desarrollaron otras prácticas que atendieron a combatir las causas del retardo en la administración de justicia, con el apoyo de numerosos organismos, de índole pública -nacionales, regionales o estaduales- o social, que trabajan muchas veces en colaboración.[15]

Como lo hice notar en uno de mis obras,[16] ni el Consejo para la Consolidación de la Democracia como tampoco la comisión de juristas del justicialismo que prepararon la reforma de la Constitución se ocuparon de la creación de un Consejo de la Magistratura, institución que mereció el disfavor de aquel Consejo por entender que llevaba a un enquistamiento del Poder Judicial, a una suerte de «establishment» de jueces. Así, el único cambio postulado fue que las sesiones en que el Senado apruebe o deniegue los acuerdos de jueces fuesen públicas.[17]

En nuestra doctrina nacional, el profesor Néstor Sagüés tuvo el mérito de conectar las cuestiones de la autonomía del poder judicial con su operatividad, en el marco de la reforma constitucional que preconizaba el Consejo para la Consolidación de la Democracia. Sostenía que el derecho público mostraba que la imparcialidad y la autonomía institucional del poder judicial sólo se logra cuando no es seleccionado por los órganos a los cuales controla, es decir, al Ejecutivo y al Congreso. Por ello la importancia de que la nominación de los jueces provenga de un «Consejo de la Magistratura», que en el derecho comparado se integra con jueces -a menudo, elegidos por sus pares-, representantes del Poder Ejecutivo y del Parlamento, y a veces, con delegados de los colegios profesionales y de las facultades de derecho. Pone el acento en el sistema de reclutamiento de jueces, con la intervención de la Escuela Judicial y los «concursos». Critica la falencia en la posición del Consejo para la Consolidación de la Democracia, que no quiso adoptar esta institución, en su proyecto de reforma constitucional.[18]

En cuanto al problema de la eficacia y eficiencia en la administración de justicia, también Rafael A. Bielsa, antes de la reforma constitucional, le dedicó una amplia obra para examinar­lo.[19] También se agregaron trabajos del Banco Interamericano de Desarrollo,[20] y de otras instituciones.[21]

Si los señalados fueron antecedentes cercanos a la reforma de 1994, no puede desconocerse que el problema vinculado a la cuestión de la «eficacia» del sistema judicial había sido señalado desde antiguo en nuestra doctrina.

Así, Montes de Oca[22] afirmaba que: «La organización judicial argentina está calcada en los textos norteamericanos; pero aunque el engranaje constitucional es análogo en ambos países, nuestros tribunales se hallan impregnados de los hábitos de las viejas audiencias coloniales». Agregaba que: «Ninguna institución colonial ha trascendido tal vez, tanto como las audiencias en nuestra legislación. Su reglamentación prolija y minuciosa ha servido de punto de partida para las sucesivas de nuestros tribunales patrios: el procedimiento, solemne y lento, los debates judiciales, largos y amanerados, aparecen infiltrados de las tradiciones y usos rutinarios, ligados por aquellas y transmitidas hasta hoy de generación en generación. Sería pues un error pretender informar del espíritu que da vida a la judicatura nacional, inquiriendo sólo las prácticas de los Estados Unidos. A las ideas de los convencionales de Filadelfia debemos en gran parte la estructura del cuerpo político, la determinación de las funciones del poder judicial, pero sus modalidades específicas, su peculiar fisonomía es producto legítimo de nuestras costumbres». Esta opinión se ve avalada por la influencia del derecho indiano en nuestros antecedentes patrios, examinada en el trabajo titulado «Génesis histórica del Poder Judicial», de M. Cristina Seghezo de López Aragón.[23]

En las negociaciones previas a la reforma de 1994, mediaron dos posiciones principales: a) el radicalismo propuso suprimir todas las intervenciones políticas en el procedimiento de nombramiento de los jueces (excluida la CSJN), teniendo el Consejo de la Magistratura tal responsabilidad; b) el justicialismo sostuvo la participación de los poderes políticos en ese procedimiento, por entender que dicho nombramiento interesa a toda la comunidad. Como conciliación surgió la fórmula del actual artículo 99, inciso 4, de la Constitución, y en lo relativo a la designación de los jueces de la Corte Suprema se ampliaron las mayorías requeridas para el acuerdo senatorial y la necesidad de otorgarlo en sesiones públicas. Esta excepción se explica porque la Corte Suprema tiene la última palabra en la declaración de la inconstitucionalidad de las leyes, tratados y normas inferiores, función que es jurídica y política; razón por la que también se mantuvo el juicio político para sus integrantes.

La primera parte y los dos primeros incisos del artículo 114 de la Constitución reformada corresponden a los cambios introducidos en el sistema de elección de los jueces; mientras que los incisos 3^o y 6^o se vinculan con la incorporación del valor «eficiencia» en la administración de justicia, al eximir a los jueces de la realización de tareas administrativas, permitiéndoles contar con más tiempo para concentrarse en sus tareas específicas de impulsar y resolver las causas judiciales, a la vez que se pretendió que los jueces -al administrar recursos- no se hallasen personalmente afectados por decisiones equivocadas o por posibles sospechas en el manejo de las contrataciones, lográndose así una mayor transparencia en su actividad. En cuanto al ejercicio de facultades disciplinarias y poder decidir la apertura del procedimiento de remoción de los jueces (incisos 4^o y 5^o del artículo 114), conecta no sólo con evitar la comisión de posibles delitos sino también con la amplia causal, prevista en el artículo 115 CN -con su remisión al artículo 53-referida al «mal desempeño», como modo de encarar una mayor calidad en la prestación del servicio de justicia.[24]

Se suprimió también el «juicio político» a cargo de ambas cámaras del Congreso y se desdobló la acusación -otorgándosela al Consejo de la Magistratura, al que se le concedió asimismo «ordenar la suspensión» de los jueces acusados- respecto del juicio mediante el Jurado de Enjuiciamiento, por las causales del artículo 53 CN, previéndose un fallo irrecurrible con el sólo efecto de destituir al acusado (art. 114 inc. 5 y 115 CN). Es decir, se le restaron otras facultades al Congreso, confiriéndolas al Poder Judicial.

El nuevo debate acerca de la reforma del Consejo

A más de una década transcurrida desde la creación del Consejo de la Magistratura, prosiguen existiendo en el Poder Judicial muchos de los problemas que le dieron origen.

Algunos de ellos han sido producto de la propia reforma de 1994, dado que la gran extensión otorgada a los derechos humanos y a sus garantías (la tercera de las ideas fuerzas mencionadas al inicio), por la incorporación de los derechos contenidos en el nuevo Capítulo Segundo de la Primera Parte de la Constitución y por los previstos en pactos internacionales a los que se confiriera jerarquía constitucional, ha dado origen a un gran crecimiento del número de litigios, situación que pone a prueba -quizás mas dramáticamente aún- la cuestión de la eficacia en la administración de justicia, cuestión que continuó originando obras e investigaciones sobre el tema, incluso en su vinculación con la temática económica, con posterioridad a la reforma de 1994.[25]

Por otra parte, diversos aspectos involucrados en la ley reglamentaria del Consejo, con sus reformas, han dado origen a nuevos debates en nuestra doctrina,[26] que también involucran cuestiones atinentes a la independencia del Poder Judicial.

En este sentido, existe una propuesta de reforma legislativa preparada por el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, y otro trabajo organizado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica Argentina.

Expresaré, a partir de aquí, algunas reflexiones sobre este debate y las eventuales reformas bajo análisis.

La integración del Consejo y el concepto de «representación»

La cuestión de la integración del Consejo de la Magistratura es central y se reabrió a partir de la reestructuración que ocasionó la ley 26.080 -modificatoria de las leyes 24.937 y 24.939- al funcionamiento de ese cuerpo.

Algunos trabajos, en nuestra doctrina, han puesto énfasis en determinar el concepto de «equilibrio» entre las representaciones mencionadas en la segunda parte del artículo 114 CN, para avanzar en criterios acerca del modo de composición del Consejo. Así, por ejemplo, Daniel y Kevin Sabsay,[27] o Javier Barraza,[28] acuden a diversos significados etimológicos de ese vocablo para fundar sus críticas a la ley 26.080. María A. Gelly, en una interpretación finalista del texto del artículo 114, plantea que preservar el «equilibrio» es esencial, «porque existía acuerdo acerca de acotar el peso del poder político en las designaciones y destituciones de los jueces, como un medio, también, de limitar los rasgos poderosos del presidencialismo argentino”.[29] Jorge Gentile, advierte «que en un sistema de división y equilibrio de poderes es necesario que el mismo no sea alterado en su equilibrio por mayorías circunstanciales que puedan tener las cámaras del Congreso».[30] Adrián Ventura, en su obra sobre el Consejo, opone -al mentar la idea de «equilibrio»- la concepción de un Consejo eminentemente político a un Consejo político-profesional, seña­lando con razón: «En cualquier caso, la Argentina se habrá alejado de la posibilidad de haber creado un órgano profesional, exclusivamente judicial».[31]

En rigor, la reforma de 1994 adoptó un criterio flexible en la conformación del Consejo, pues la idea completa volcada al texto es que se «…procure el equilibrio…», que no ajusta a criterios matemáticos; por ende, puede dar lugar a diversas y correctas interpretaciones; situación que dejó abierto al ámbito de la ley el modo más adecuado, en las diferentes épocas, de conformar el Consejo. Además, la incorporación de una institución novedosa, de tanta importancia, al Poder Judicial requería un cierto grado de posible adaptación a los hechos, para poder visualizar su mejor modo de funcionar.

De cualquier modo, es válido que se tuvo presente la crítica del Consejo para la Consolidación de la Democracia, a la que ya se hizo referencia, en el sentido de evitar un Consejo exclusivamente formado por jueces. El «afianzar la justicia» -según expresa el Preámbulo de la CN- debe interesar a toda la ciudadanía, razón por la cual se incluyó ya en el texto de la Constitución de 1853/60 el juicio por jurados, y no se lo suprimió en el inciso 12 del artículo 99 de la Constitución reformada. Así, se indicó que en la integración del Consejo debe existir «la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular»; y el uso del plural debe entenderse referido a ambos poderes, es decir, el Ejecutivo y el Legislativo, en este último caso a las dos Cámaras del Congreso.

El acento debe estar puesto en la idea de «representación»,[32] que cabe interpretarla de acuerdo con el art. 22 de la Constitución, que excluye el mandato imperativo por parte del pueblo (el que «no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades»); y ello es lo que mejor resguarda a la división de poderes que surge de las tres Secciones del Título Primero de la Segunda Parte de la CN. En consecuencia, no deberían integrar el Consejo los legisladores ni el Poder Ejecutivo (que es unipersonal).

Para corroborar esta afirmación, baste comparar las dife­rentes redacciones que poseen el art. 114 con el del art. 115 de la Constitución, en donde para el Jurado de Enjuiciamiento se permite su integración con «legisladores, magistrados y abogados de la matricula federar-, esa diferente redacción se explica porque el Jurado cumple una función que no se superpone con otras atribuciones del Poder Judicial de la Nación, pues sólo puede absolver o destituir a jueces.

En esta posición, estimo inconstitucional la integración del Consejo con legisladores, como se hace en el art. 2 de la ley 24.937 y en sus modificatorias, y como aún se contempla -en contra de sus mismos fundamentos- en el art. 2 del proyecto de ley del Colegio de la Ciudad de Buenos Aires.

Se ha entendido, desde la primera ley reglamentaria, que la representación del poder legislativo requiere la elección de miembros por mayoría y minorías, adoptando como pauta exegética un principio establecido para la composición del Senado de la Nación (artículo 54 de la Constitución). Este fue el criterio seguido por la ley 24.937 cuando estableció la representación del Congreso en cuatro legisladores por cada Cámara, con dos legisladores por mayoría y dos por minorías; la ley 26.080 los redujo a seis, dos por mayoría y uno por minoría, para cada Cámara.

Sin embargo, ello conduce a un Consejo en donde no es fácil igualar representaciones de los distintos sectores, ya que requiere numerosos miembros políticos para dar más representación a las minorías. Empero, si se instala la idea de «representación» del poder legislativo podría reducirse el número de miembros, al excluirse a los legisladores; en cuyo caso podría dejarse a criterio de cada Cámara, y a los reglamentos que éstas puedan dictar al efecto, cómo decide realizar la designación de sus representantes.

Las representaciones de jueces, abogados y académicos, fueron bien tratadas -igualitariamente- en la originaria ley 24.937: el Presidente de la CSJN y cuatro jueces; cuatro abogados y un académico que también debía ser abogado; aunque ello llevaba a un Consejo de 19 miembros (agregado un representante del PE y ocho legisladores). La crítica que generó esa ley fue la de un Consejo muy numeroso. No obstante, la idea de «representación» aplicada al Poder Legislativo, podría subsanar esa crítica, permitiendo reducir su número de miembros, tratando de equipararlos además a los jueces, abogados y académicos.

El art. 114 establece la representación «de los jueces de todas las instancias», texto que obliga sin dudas a la participación de los jueces de la CSJN. De no estar representados, como surge en la actual ley, podría cuestionarse su constitucionalidad.

La autonomía y la presidencia del Consejo

La representación de los jueces de la Corte Suprema conduce naturalmente a otorgar la presidencia del Consejo a uno de sus jueces, preferentemente a su Presidente. Esa solución facilita la coordinación en el funcionamiento del Consejo y de la CSJN, manteniendo a su vez separadas sus respectivas atribuciones.

En efecto, el Consejo es autónomo respecto de la Corte Suprema para el cumplimiento de sus funciones. En este sentido, el Consejo no puede ejercer facultades jurisdiccionales que están exclusivamente atribuidas a los jueces por los artículos 116 y 117 de la Constitución. A su vez, el artículo 114 confiere al Consejo de la Magistratura un conjunto de facultades, que ya han sido reseñadas y que responden a los fines específicos de esta institución. De tal modo, no comparto el proyecto del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, en cuanto pretende que sea órgano «subordinado jerárquicamente a la Corte Suprema de Justicia de la Nación».

En efecto, el propósito de los constituyentes ha sido dar participación al Consejo de la Magistratura en funciones que tenían -con anterioridad a la reforma de 1994- naturaleza eminentemente política, y en las que no intervenía la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Tales fueron el procedimiento de selección de los jueces, resultante de los incisos 1 y 2 del art. 114 CN, y el de remoción de magistrados, previsto en el inciso 5 del mismo artículo.

Se sustrajo, por la reforma de 1994, esas facultades al Poder Ejecutivo y al Congreso, que no las poseía la Corte Suprema ni los jueces, para otorgárselas a un órgano incorporado al Poder Judicial.                                                                          

Así, se limitó el ejercicio político de la facultad de designar los jueces de las instancias inferiores a la de miembros de la Corte Suprema, ya que el Poder Ejecutivo sólo puede actuar en la selección de esos jueces dentro del marco de las ternas vinculantes que expida el Consejo de la Magistratura (previo concurso público); y el Senado podrá aceptar o rechazar la nominación o la terna, pero no puede sustituirla.

Pese a incorporar el Consejo de la Magistratura al Poder Judicial de la Nación (Sección Tercera, del Título Primero de la Segunda Parte de la Constitución), y no tratarlo como un órgano extra-poder (similar al Ministerio Público, previsto en el art. 120, y ubicado en una Sección Cuarta), se han diferenciado sus facultades de las referidas a la Corte Suprema y los tribunales inferiores, los cuales no poseen las atribuciones concedidas por los arts. 114 y 115 de la Constitución al Consejo de la Magistratura y al Jurado de Enjuiciamiento, por lo que no caben recursos administrativos contra sus decisiones (aunque pueden, en ciertos supuestos, existir recursos jurisdiccionales).

No obstante lo dicho, las facultades emergentes de los incisos 3, 4 y 6 del artículo 114 CN han generado situaciones de tensión, que deben ser resueltas acrecentando las funciones de colaboración entre la CSJN y el Consejo, otorgando la presidencia a un juez de la CSJN, con preferencia a su presidente.

Reformas tendientes a una mayor eficiencia del Consejo

Otro aspecto de la reforma de la actual ley del Consejo de la Magistratura es incorporar modificaciones que tiendan a agilizar su funcionamiento y hacerlo más eficiente, evitando bloqueos por parte de algunas de sus representaciones, particularmente las de índole política, según se apreciara lo que ha sucedido en los últimos años.

Si hay mayor equilibrio en las representaciones de los órganos políticos, jueces, abogados y académico, es posible disponer que su plenario pueda actuar -como principio general- bajo el régimen de simple mayoría, sin necesidad de acudir en muchos casos a una mayoría agravada de dos tercios de sus miembros.

El modo de integración del Consejo se traslada a la formación de sus comisiones, y a su funcionamiento. Cabe también aquí hacer las siguientes observaciones a la ley actual y a propuestas para encarar su reforma.

Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial

No media una razón atendible para que en la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial, no existan representantes de los abogados, y haya -en cambio- cuatro miembros de los poderes políticos, aunque tampoco parece lógica la solución del Colegio de la Ciudad de Buenos Aires de excluir totalmente a estos últimos, porque ya se ha dicho que la administración de justicia interesa al conjunto de la ciudadanía y no sólo a jueces y abogados. En cambio, comparto la exclusión del representante Poder Ejecutivo, ya que éste interviene en el proceso de selección, eligiendo dentro de una terna. También en esa Comisión podría excluirse la representación del Senado, pues luego esa Cámara interviene al prestar -o no- el Acuerdo del candidato propuesto por el Ejecutivo, elegido dentro de la terna elevada por el Consejo.

En atención a que coincido con otorgar un papel relevante a la Escuela Judicial, siendo de particular interés la experiencia en los EE.UU. en esta materia, me parece conveniente separar la Escuela Judicial de la Comisión de Selección de Magistrados, para concederle mayor autonomía interna dentro del Consejo de la Magistratura.

Comisión de Disciplina y Acusación

En la Comisión de Disciplina y Acusación tiene lógica que exista participación de los representantes del Poder Legislativo, porque el Consejo ha reemplazado una labor que ejercía antes la Cámara de Diputados en el antiguo juicio político, pero allí también están poco representados los abogados (uno) y, en cambio, se vuelve a otorgar un lugar al representante del ámbito académico -ya integrado a la Comisión anterior- y al del Ejecutivo, cuando este poder nunca cumplió actividad alguna en el antiguo juicio político.

La modificación de esta Comisión es central, con el fin que se guarde un mayor «equilibrio» en las representaciones, porque ella es la que debe ejercer el control sobre la actividad de los jueces.

Estoy de acuerdo, en general, con las facultades de la Comisión de Disciplina y Acusación; cuando en ejercicio de la facultad disciplinaria se establece que: «Queda asegurada la garantía de independencia de los jueces en materia del contenido de las sentencias».

La ley actual contiene un inciso D) relativo a la acusación, cuando sean los tribunales superiores los que adviertan la presunta comisión de ilícitos o la existencia manifiesta de desconocimiento del derecho aplicable por los jueces inferiores, en cuyo caso remitirán en forma inmediata la denuncia o una información sumaria al Consejo de la Magistratura. Empero, no es entendible que disponga que deberá comunicarse en forma inmediata al Poder Ejecutivo la decisión de abrir un procedimiento de remoción contra un magistrado, porque el Poder Ejecutivo no tiene competencias en la materia.

Me parece mejor la redacción originaria del segundo apartado del artículo 15 de la ley 24.937 que establecía: «Cuando sean los tribunales superiores los que advirtieran la presunta comisión de ilícitos o la existencia manifiesta de desconocimiento del derecho aplicable por parte de jueces inferiores, dispondrán solo para estos casos, la instrucción de un sumario que se remitirá con sus resultados, al Consejo de la Magistratura, a los fines contemplados en el artículo 114, inciso 5 de la Constitución Nacional») por tanto, propongo volver a esa redacción con el agregado: «Este procedimiento podrá aplicarse en materia del contenido de las sentencias».

Comisión de Administración y Financiera

Respecto de la Comisión de Administración y Financiera, tienen mayoría los representantes del poder político, cuando deberían estar absolutamente excluidos, pues su función es «administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia» -inciso 3 del art. 114- y porque actualmente intervienen representantes de otros poderes en la ejecución del presupuesto judicial, razón por la cual tampoco comparto la solución del Colegio de la Ciudad. La representación de los abogados en esta Comisión, resulta de ser auxiliares (y principales usuarios) de la administración judicial.

La cuestión de la administración de los recursos del Poder Judicial es la que más controversias ha suscitado en su aplicación, a la vez que ha dado origen a dificultades entre la Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura, principalmente en lo relativo a la elaboración del presupuesto de recursos y gastos del Poder Judicial de la Nación, que entraña además el problema de las remuneraciones de los funcionarios y empleados judiciales.

Precisamente, entiendo que otorgar la presidencia del Consejo de la Magistratura a uno de los jueces de la Corte Suprema, o a su presidente de ser quien los representa, debería facilitar la colaboración entre ambos órganos.

Comisión de Reglamentación y síntesis final

En lo relativo a la integración de la Comisión de Reglamentación, sí tiene sentido que existan -como establece la ley actual-representantes de los poderes políticos, porque podría aducirse que la reforma de 1994 sustrajo al Poder Ejecutivo la atribución reglamentaria del art. 99 inc. 2 de la Constitución (aunque es cuestión opinable), en materia de leyes que organizan al poder judicial, o que resultan necesarias para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación del servicio de justicia.

Esta Comisión es también estratégica, pues es la que debería encarar, en estrecha colaboración con la Corte Suprema, ciertos aspectos centrales de la reforma del Poder Judicial, afrontando las dificultades notorias que se presentan para su mejor funcionamiento, por las consecuencias que se derivan, en la morosidad del servicio de justicia, de los caracteres vetustos de sistemas procesales todavía en vigencia -tema al que ya dediqué varias reflexiones en este trabajo- acrecentadas por la creciente litigiosidad, y por la saturación de algunos fueros, particularmente cuando el requerimiento de justicia se cuenta en decenas de miles de expedientes.

Su integración por representantes de los órganos políticos es necesaria en cuanto se advierta que el poder reglamentario del Consejo resulte insuficiente, y deba recurrirse a la sanción de leyes, en particular las de índole procesal.

Como síntesis de lo dicho hasta aquí, y en especial en lo relativo a la materia reglamentaria, cabe reiterar que los fines perseguidos por la reforma de 1994 respecto del Poder Judicial y la creación del Consejo de la Magistratura pueden resumirse en el texto del inciso 6 del artículo 114, cuando le acuerda al Consejo dicha potestad reglamentaria para asegurar la independencia de los jueces, y simultáneamente lograr la eficaz prestación de los servicios de justicia.

[1] Artículo publicado en Estudios de Derecho Constitucional: año 2009 / Instituto de Derecho Constitucional. Editor: Buenos Aires: La Ley, 2011.

[2] Obra de la Convención Nacional Constituyente. Centro de Estudios Consti­tucionales y Políticos del Ministerio de Justicia de la Nación, t. V, págs. 4882|83.

[3] Hamilton, Madison y Jay, «El Federalista», Fondo de Cultura Económica, Méjico, 1957, págs. 322 y ss.

[4] En otro pasaje del mismo artículo Hamilton agrega: «La responsabilidad única e indivisa en un solo hombre dará naturalmente por resultado un sentido más vivo del deber y un cuidado más estricto de su reputación. Por esta causa, se sentirá más fuertemente obligado y tendrá más interés para investigar con deteni­miento las cualidades necesarias para los cargos que se deban cubrir, y preferirá imparcialmente a aquellas personas que en justicia tengan más derecho a ellos».

[5] Ver «El Federalista», op. cit. págs. 330, 336 y ss.

[6] «Comentarios de la Constitución de la Confederación Argentina», en «El pensamiento político hispanoamericano», Depalma, Buenos Aires, 1964, págs. 401 y ss.; especialmente citas de págs. 410|411.

[7] De allí extrae Sarmiento, en nota 1 de la pág. 413, la importancia de to­mar en cuenta la doctrina sentada por las decisiones adoptadas por el tribunal supremo de los EE.UU.

[8] «Manual de la Constitución Argentina», Ángel Estrada y Cía, primera edi­ción 1897, n° 578.

[9] Ver, «El poder judicial: órgano político y estamental», en obra colectiva del Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos, «El poder judicial», Depalma, Buenos Aires. 1989, pág. 87.

[10] Alberdi, en sus «Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina» (en «El pensamiento político hispanoamericano», Depalma, Buenos Aires, 1964), Capítulo XXV, al sentar el modelo de un presi­dencialismo excesivamente fuerte, propone que en este rasgo central «nuestra Constitución hispano-argentina debe separarse de la Constitución federal de los Estados Unidos».

[11] «El presidencialismo y la justificación, estabilidad y eficiencia de la de­mocracia», publicación del Centro de Estudios Institucionales», Buenos Aires, 1991. Niño, imputaba a Alberdi haber diseñado un modelo presidencialista más exagerado que el norteamericano. Sostenía que los poderes del presidente se fueron ampliando históricamente por una serie de circunstancias prácticas, por interpretaciones concesivas de los tribunales, por la pérdida de peso del Congre­so a medida que sus procedimientos se volvieron más lentos, y por la situación similar del Poder Judicial debida a sus mecanismos vetustos. A todo ello debía agregarse el efecto de los golpes de Estado, que suprimían automáticamente al Congreso, afectaban la estabilidad de los jueces, violentaban la autonomía de los gobiernos provinciales y creaban la imagen de un presidente omnímodo, que luego se transportaba a los presidentes constitucionales. Empero, la figura del presidente fuerte respecto de los otros poderes constitucionales, resultaba débil ante los grupos de interés, las organizaciones corporativas y los factores de poder.

[12] Artículos 114 y 164, respectivamente.

[13] «Manual de la Constitución Argentina», op. cit. págs. 625/26.

[14] «Derecho Constitucional Argentino», Lajuane y Cía, Buenos Aires, 1923, t. III, págs. 404 y ss.

[15] A títulos de ejemplos, pueden citarse las actividades de la Judicial Conference of the United States, que agrupa a los jueces de distrito y que reporta al Congreso por medio de su Presidente; de órganos regionales como el National Center’s Western Regional Office, que supervisa proyectos para mejorar la ad­ministración de justicia en trece Estados de la zona Oeste; o estaduales, como el Judicial Council of California; y asociaciones privadas, por ejemplo, el Council for Court Excellence.

[16] «La reforma por dentro. La difícil construcción del acuerdo constitucional», Planeta, Buenos Aires, 1994, págs. 214 y ss.

[17] «Reforma Constitucional. Dictamen preliminar del Consejo para la Conso­lidación de la Democracia», EUDEBA, Buenos Aires, 1986, págs. 62/63.

[18] Ver sobre todo ello, «Reforma constitucional (II). El Poder Judicial», en Se­gundo dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia», EUDEBA; Buenos Aires, 1987, págs. 165/178. Con posterioridad a la reforma constitucional, Rafael Bielsa con Eduardo Grana ampliaron la temática del Consejo para la Magis­tratura en «Justicia y Estado», Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996.

[19] «Transformación del Derecho en Justicia», La Ley.

[20] William E. Davis, «Informe sobre los problemas del sector judicial de la Argentina, diciembre de 1992.

[21] Carlos C. Gregorio, «Investigación sobre la duración del proceso judicial» (Convenio entre la Agencia para el Desarrollo Regional -AID- y la Fundación La Ley), Buenos Aires, febrero de 1993.

[22] «Lecciones de Derecho Constitucional. Notas tomadas de las conferencias del Doctor M. A. Montes de Oca por Alcides Calandrelli»; Litografía «La Bue­nos Aires», 1917, Tomo II, págs. 405 y ss.

[23] Ver, ese trabajo en «Poder Judicial», op. cit., págs. 1/70, esp. págs. 30 y ss.

[24]  Ver, «La reforma por dentro», op. cit. págs. 219/220.

[25] Ver, por ejemplo, el trabajo de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas -FIEL- sobre «La reforma del Poder Judicial en la Argentina», 1996; la «Investigación UBACYT – CONICET, con la dirección de Ana I. Piaggi de Vanossi, titulada «Poder Judicial, Desarrollo Económico y Competitividad en la Argentina», en tomos editados por Depalma y por Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, años 2000 y 2002.

[26] A las obras ya citadas, o que se mencionan específicamente en este trabajo, cabe agregar: Mario A. Midón, «Proyecto desequilibrado» en LA LEY 19/12/2005; Eduardo Craviotto «El Consejo de la Magistratura (¿Consecuencia de la crisis de la Administración de Justicia?) LA LEY 1995-A, 839; Elena A. Liberatori, «Aspectos positivos de la ley 26.080 de reforma del Consejo de la Magistratura de la Nación».

[27] Ver, «Sobre el Consejo de la Magistratura de la Nación y su reforma», LA LEY del 14/10/2009.

[28] «Los desequilibrios de la ley. En torno al Consejo de la Magistratura y su conformación», LA LEY, 2006-D.594.

[29] «El Consejo de la Magistratura en contexto político institucional», LA LEY, 2009-D, 1349.

[30] «La Integración del Consejo de la Magistratura», LA LEY, 2006-E, 768.

[31] «Consejo de la Magistratura», Depalma, Bs. As., 1998, págs. 200 y ss.

[32] Daniel y Kevin Sabsay, en la obra citada, también se oponen a que los le­gisladores e integrantes del Ejecutivo integren el Consejo; pero entienden -como inoportuno- que lo hagan también representantes del Senado. No comparto esta última aclaración, porque si bien el Senado interviene en el trámite de nombra­miento de los jueces, por lo cual sus representantes pueden ser excluidos de la Comisión de Selección, no lo hacen en las demás funciones del Consejo.