La elección presidencial – (En los Estados Unidos de América y en la República Argentina)

Publicado en La Ley, enero 1990.

Sumario: SUMARIO: I. El sistema de elección indirecta en los textos constitucionales de ambos países. — II. La práctica en los Estados Unidos. — III. Las propuestas de reforma del sistema americano. — IV. La práctica en la Argentina. — V. Crítica al sistema de Colegio Electoral y al ballotage.

I. EL SISTEMA DE ELECCION INDIRECTA EN LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES DE AMBOS PAISES

La vigente Constitución argentina de 1853-60 prescribe un sistema de elección indirecta del Presidente y vicepresidente de la Nación inspirado en la Constitución de los Estados Unidos de América.

En lo sustancial de ambas Constituciones se dispone, en primer término, que la elección de tales magistrados será realizada por electores (art. II, sec. 1, Constitución de E.E.U.U. con las modificaciones de la Enmienda XII) o por Juntas^[4] de Electores que se reunirán en la Capital de la Nación y en la de sus provincias, como lo quiere la Constitución Argentina (art. 81).

La primera diferencia significativa es que la Constitución de E.E.U.U. establece un número de electores igual al número total de Senadores y representantes que cada estado envía al Congreso, mientras que la Constitución Argentina fija que aquél número será igual al duplo de senadores y diputados. Ello trae aparejado una consecuencia de importancia toda vez que en los E.E.U.U. hay un número de electores que se distribuye con arreglo al principio de la igualdad de los estados, siendo éste de dos senadores y un representante por cada uno de ellos, y un número mayoritario de electores que se asigna de conformidad al principio de la población. En la Argentina el número asignado al principio de la igualdad es ahora del duplo de dos senadores y cinco diputados (mínimos), es decir 14 electores, excepto Tierra del Fuego que recibe 4 electores (duplo de 2 diputados). Ello significa que sobre 600 electores, 326 se distribuyen conforme al principio de igualdad y 274 por el principio de la población, resultando sobredimensionados los estados poco poblados respecto a los densamente poblados. Mientras en E.E.U.U. Alaska tiene como promedio un elector cada 52.254 habitantes y California uno cada 182.703, en la Argentina Santa Cruz tiene un elector cada 8.214 habitantes (115.000 dividido 14) y Buenos Aires uno por cada 95.307 (10.865.000 dividido 144), cifras demostrativas del diferente peso relativo de los estados grandes y pequeños en los respectivos países.^[5]

La segunda diferencia es que la Constitución de E.E.U.U. remite el modo de designación de los electores a lo que disponga la legislatura de cada uno de los Estados. «Ningún modo o clase de modo es prescripto por la Constitución, ninguno es prohibido».^[6] En cambio el art. 81 de la Constitución Argentina remite a las formas prescriptas para la elección de diputados, que se rigen por una ley federal (art. 41), Constitución Nacional).

En ambas Constituciones se prevé que la votación de los electores se realizará por cédulas firmadas, expresando en una la persona por quien votan para Presidente y en otra distinta la que eligen para Vicepresidente. Se confeccionarán listas separadas de todos los que hubiesen obtenido votos para Presidente y Vicepresidente que serán remitidas al Presidente del Senado, adoptando la Constitución Argentina un sistema propio de seguridad al duplicar las listas, de modo que quede una de ella depositadas en las respectivas legislaturas provinciales y en la Municipalidad de la Capital Federal.

El escrutinio será realizado por el Presidente del Senado quien las abrirá en presencia de ambas Cámaras (Enmienda XII, Constitución de E.E.U.U. y art. 82, Constitución Argentina) y se procederá a hacer el escrutinio (en la Argentina asociados al Presidente del Senado los Secretarios de las Cámaras y cuatro miembros del Congreso sacados a la suerte). En nuestro país el art. 84 in fine y el 67, inc. 18 otorga al Congreso la facultad de hacer el escrutinio y la rectificación de las elecciones de las Juntas de Electores, con un quorum de la 3/4 partes del total de los miembros del Congreso.»

Serán Presidente y Vicepresidente quienes obtengan, en los Estados Unidos, el mayor número de votos que constituya la mayoría del total de electores nombrados, mientras que la Constitución Argentina exige la mayoría absoluta de todos los votos, por lo que cabe entender que se refiere a más de la mitad de los votos emitidos por los electores.^[7]

Si no se obtienen tales mayorías, la Constitución de E.E.U.U. establece que, para la elección del Presidente, la Cámara de Representantes elegirá entre las tres personas más votadas, sufragando por estados, teniendo la representación de cada estado un voto, requiriéndose mayoría de todos los estados. En lo que hace al Vicepresidente, el Senado elegirá por mayoría del total de senadores entre los dos más votados. En cambio en la Argentina, la Asamblea Legislativa elegirá entre las dos personas más votadas, a pluralidad absoluta de sufragios. Si no existiese mayoría absoluta en la primera votación, se repetirá, y en caso de empate de dos votaciones decidirá el Presidente del Senado (art. 84, Constitución Nacional).

II. LA PRÁCTICA EN LOS ESTADOS UNIDOS

Si bien las respectivas constituciones analizadas registran diferencias de importancia, éstas son aún más significativas cuando se compara en la práctica el funcionamiento de ambos sistemas de elección presidencial.

Aun cuando las Legislaturas estaduales de los Estados Unidos pudieron acudir a diferentes sistemas electorales para la designación de electores, ha predominado el sistema llamado de lista general unit rule, conforme al cual el partido que obtiene la mayoría simple de los votos populares en un estado elige a la totalidad de los electores del mismo. El ganador se queda con todo y el perdedor con nada.

Esta práctica trae aparejado que el objetivo de los partidos sea ganar grupos de estados (principalmente grandes) más que una mayoría o pluralidad de votos nacionales. Pesan los estados más populosos, porque son los que eligen el mayor número de electores, y dentro de ellos las grandes urbes. Por tal situación toman relevancia los dirigentes estaduales y locales de áreas metropolitanas importantes.⁶

La vigencia del sistema de la lista general ha modificado uno de los objetivos iniciales del modo de elección presidencial establecido en la Constitución de los Estados Unidos, que pretendía equilibrar los estados pequeños con los grandes.

En efecto, según se ha visto, todos los estados tienen al menos tres votos electorales (dos senadores y un representante) mientras que, en el otro extremo, California elige cuarenta y siete electores. El sistema de lista general implica que cada sufragante de Alaska vote entonces por tres electores, y el de California lo haga por cuarenta y siete, ya que su voto no se fracciona entre dos o más partidos. Esta situación lleva a asignar mayor importancia a los estados grandes y populosos que, por el número de electores que designan se transforman en árbitros de la elección. Así, a título de ejemplo y por aplicación de dicho sistema, en 1980 el republicano Reagan, que había triunfado sobre el candidato demócrata por una mayoría de 10 % de los votos populares, obtuvo el 91 % de los votos de los Colegios Electorales.^[8]

En la Argentina la situación es ahora diferente, porque el voto popular se distribuye entre los partidos con arreglo al principio de la representación proporcional.

Pese a que el sistema de lista general centra el interés en el resultado obtenido en los estados populosos lo cierto es, y probablemente por esa misma razón, que el funcionamiento de la elección presidencial revela en los Estados Unidos que desde 1888 (es decir hace más de cien años) siempre ha colocado en la presidencia al candidato con mayor cantidad de votos populares. Y sólo en tres casos anteriores, durante el transcurso del siglo XIX, no fueron reconocidos como presidentes los triunfadores en los comicios: Jackson (en 1824), Tilden (en 1876) y Cleveland (en 1888). A ello cabe agregar que desde 1825 el Presidente ha sido elegido por los Colegios Electorales sin tener que recurrir a la elección por la Cámara de Representantes y desde 1837 al Vicepresidente no es elegido por el Senado.^[9]

La práctica de los Estados Unidos desvirtuó pronto otro de los principales fundamentos de la originaria adopción del sistema del Colegio Electoral. Este sistema fue también el resultado de una transacción entre los sostenedores de la elección presidencial por el Congreso y los partidarios de la elección directa por el pueblo. Presuponía que los electores actuarían con un criterio propio al reunirse en los Colegios para proceder a la elección presidencial.^[10]

Pero la idea que ellos responderían a sus juicios individuales en la nominación del Presidente y Vicepresidente quedó tempranamente destruida en aquel país. Una de las razones fue la presencia de una pluralidad de Colegios (reunidos en cada estado) y no de un Colegio único en donde se dieran las condiciones pensadas por los inspiradores de la Constitución. La otra fue la disciplina que vinculó a los electores con el partido que los nomina. Edward Corwin señala en este sentido que probablemente el último elector independiente fue William Plumer quien en 1821, votó por un candidato distinto al sostenido por su partido. En realidad, como lo expresa este autor, mucho antes los electores se habían convertido en «testaferros de los partidos», carácter que conservaron desde entonces.^[11] Otros autores han referido que en la historia de los Estados Unidos de América solamente 6 de 16.510 electores no votaron por la lista presidencial con la cual fueron postulados.^[12]

Más aún, en treinta y cinco estados de la Unión los nombres de los nominados para Presidente y vicepresidente son los únicos que figuran en la boleta; en otros catorce estados aparecen los nombres de los candidatos y de los electores. Sólo en Alabama figuran exclusivamente los electores. Y quince estados exigen por ley que los electores voten por la candidatura presidencial que apoyan sus partidos.^[13]

El principal fundamento del sistema de elección indirecta de Presidente y vicepresidente ha quedado pues totalmente desvirtuado por la práctica electoral.

III. LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL SISTEMA AMERICANO

Los defensores del mantenimiento de la vigencia del sistema de elección presidencial en los Estados Unidos sostienen, como un mérito, que fomenta el bipartidismo. Sólo los partidos fuertes dentro de un determinado estado o región pueden influir en los resultados electorales, por lo que se desalienta la aparición de terceros partidos. Otra razón adicional consistiría en que representa también una transacción entre el poder nacional y el estadual, asegurando a los dirigentes estaduales una relevancia política que desaparecería en el sistema de elección directa.^[14]

Pero ambos valores que sustentan todavía la referida vigencia del sistema, dado la pronta desaparición del fundamento originariamente previsto por los inspiradores de la Constitución, desaparecen cuando existe el riesgo que una tercera fuerza política, de influencia regional, aparezca terciando en el juego de los dos grandes partidos.

Esta situación se presentó por ejemplo en 1968 cuando el líder sureño Wallace pretendió terciar en una disputa elección entre los candidatos republicano y demócrata.

Fuerzas de gran influencia política se pronunciaron a favor de la reforma del sistema electoral y la adopción de la elección directa.

Así lo hizo la American Bar Association expresando que «el método del Colegio electoral para la elección del Presidente de los Estados Unidos, es arcaico, no democrático, complejo, ambiguo, indirecto y peligroso». También la AFL-CIO respaldó la elección directa. Las encuestas celebradas entre la población proporcionaban una mayoría del 66% al 81% a favor de la elección directa.

La mayor parte de los medios de prensa también avalaron esta tesitura, entre otras el New York Times, y el Washington Post. Otro tanto hicieron más tarde los presidentes Nixon y Cárter.^[15]

Una enmienda a la Constitución fue aprobada por la Cámara de Representantes, para implantar la elección directa, pese a ser rechazada por el Senado.^[16]

Varios son los argumentos utilizados por los defensores de la implementación de la elección directa. Ella impide que se frustre la chance de quien obtiene la mayoría de los votos populares por las caprichosas matemáticas del Colegio electoral. Impediría asimismo la corrupción localizada en los colegios. Tampoco dificultaría la elección directa el mantenimiento de un sistema de equilibrio de poderes, entre el poder federal y los estaduales y locales, porque el Presidente requiere todavía del Congreso (en donde estos últimos están representados) para aprobar sus programas principales. Por otro lado, no puede decirse que se afectaría la moderación política (atribuida al sistema vigente, sostenedor del bipartidismo), acrecentando los antagonismos de clase, porque ello no sucede en los estados donde los gobernadores son elegidos por voto directo. Finalmente la elección directa es más acorde con la nacionalización de la política de los E.E.U.U., que responde a una revolución en los standards educacionales, traducido en el modo de vida americano, la movilidad de la población y los medios masivos de comunicación.^[17]

Dos conclusiones pueden obtenerse, pues, de la práctica del sistema electoral estadounidense. Viene funcionando desde hace cien años de modo acorde con el sistema de elección directa puesto que lleva a coincidir el voto de los electores con el candidato más votado popularmente. Cuando existe el riesgo que esa regla pueda alterarse, un vigoroso movimiento de opinión promueve el cambio del sistema vigente y la adopción de la elección directa.

IV. LA PRÁCTICA EN LA ARGENTINA

La práctica argentina siguió los lineamientos del modelo americano durante todo el siglo pasado y comienzos del presente, mientras rigió el sistema electoral de lista completa o plural, según el cual la mayor cantidad de votos en un distrito adjudicaba la totalidad de cargos a llenar. De modo similar a su modelo, el ganador se quedaba con todo y el perdedor con nada. Fue utilizado ocasionalmente en elecciones posteriores a 1916; así en 1937 en donde fue electo Ortiz y 1946 en que se eligió a Perón.

El sistema de la Ley Sáenz Peña, del año 1912, otorgó una representación de las dos terceras partes de las bancas de diputados en juego de los electores al partido que obtenía la mayor cantidad de sufragios y el tercio restante al que le seguía. El tercero o ulteriores partidos quedaban sin representación.

Ese sistema fue el vigente en la mayor parte de este siglo y permitió a los partidos mayoritarios, el radicalismo y luego el peronismo, no tener problemas en los Colegios Electorales (excepto en la ocasión –1916– en que se implementó por primera vez, en donde Yrigoyen no contó con Colegio propio), puesto que al obtener el ganador de los comicios la mayor cantidad de votos podía nominar a los dos tercios de los electores, quedando el tercio restante al siguiente en votos, si bien el sistema funcionaba corregido por la elección por distritos (cada una de las provincias y la Capital Federal), los localismos vigentes en algunas provincias no alcanzaba a compensar el peso de los grandes distritos. No obstante cabe decir, a este último respecto, que de un mínimo de electores por provincia de seis (el duplo del sistema americano de tres), pasó a ocho en la elección de 1963 y a catorce en 1983, que implica una sobrerrepresentación de los distritos menos populosos en detrimento de la mayor población de otros.

La elección directa se aplicó en 1951 con arreglo a la Constitución de 1949 y, corregida por el ballotage por aplicación de la reforma de 1972, también en 1973, aunque el resultado obtenido por el partido mayoritario hizo innecesario la segunda vuelta.

El sistema de representación proporcional para la elección de electores se aplicó en dos oportunidades, 1963 y 1983, siendo los comicios de 1989 la tercera ocasión. La elección de 1963, signada por la prescripción del justicialismo, ofreció dificultades, toda vez que la primera minoría –el radicalismo del pueblo– obtuvo el 35 % de los electores con el 25 % de los votos populares.

Comparando la experiencia argentina con la práctica de los Estados Unidos puede apreciarse que aquí siempre se ha elegido Presidente a quien obtuvo más votos populares (regla desde 1888 en E.E.U.U. según se ha visto), pero en dos ocasiones (1916 y 1963) se requirió el apoyo de electores de otros partidos, circunstancia que no sucedió en la nación del norte. Ha existido un mayor porcentaje de electores en E.E.U.U. que votaron para presidente a ciudadanos no-candidatos, y un número también más significativo de electores que no votaron al candidato que habían prometido votar.^[18]

V. CRÍTICA AL SISTEMA DE COLEGIO ELECTORAL Y AL BALLOTAGE

Montes de Oca, en 1917, se pronunciaba ya decididamente por el sistema de elección directa, apreciando las consecuencias fatales de la indirecta en el caso posible que un candidato que obtiene la minoría en las urnas sea elegido en segundo grado. Por otro lado, continúa señalando que la inutilidad de los Colegios se descubre al advertirse que los candidatos se conocen de antemano y sería depresivo para la dignidad de los electores faltar a la consigna recibida.^[19]

La elección directa, como lo señala César Enrique Romero, satisface con plenitud el principio democrático, toda vez que los «electores» por los que se sufraga son designados por los partidos con mandato, y éstos tienen proclamada la fórmula presidencial que, fácticamente, es la que el pueblo vota. Los procedimientos directos otorgan mayor representatividad y proporcionan al poder la fuerza moral que implica su fundamento más valioso.^[20]

Si pueden mediar razones de equilibrio entre el estado nacional y las provincias que sustenten aquí, al igual que los Estados Unidos, mantener los Colegios Electorales, ello ya fue rebatido en la Convención que votó la Constitución de 1949, por la condición nacional que posee el Presidente, el mayor predominio que –de cualquier modo posee el litoral más poblado–, que el creciente aumento de la población del interior del país y la conversión de los territorios nacionales en provincias (proceso prácticamente cumplido en nuestros días) implicará que el desequilibrio territorial desaparecerá con el tiempo. ⁰

A estas razones y a las ya explicitadas para los Estados Unidos por los partidarios de la elección directa, cabe agregar que el sistema vigente de Colegios Electorales no condice con la opinión popular de nuestro tiempo que, influida por el carácter nacional de la elección y por una propaganda partidaria de igual carácter amplificada por los medios masivos de comunicación social, desea conocer la personas elegidas como Presidente y Vicepresidente de la Nación a las horas de cerrarse los comicios, por el simple cómputo de los sufragios emitidos por los ciudadanos.

El sistema de elección directa no desmerece los acuerdos, frentes o alianzas partidarias, siempre que ellos tengan el carácter de preelectorales. La elección indirecta propende a negociaciones y arreglos post-electorales, respecto a los cuales el pueblo no tendría oportunidades de pronunciarse.

Mientras en los Estados Unidos se cuestiona por los partidarios del mantenimiento del sistema vigente la elección directa, porque facilitaría la aparición de terceras fuerzas políticas restando homogeneidad a los grandes partidos nacionales, en la Argentina por el contrario, la combinación de los colegios Electorales con el régimen de representación proporcional fomenta precisamente la intervención de terceros partidos que puedan transformarse en árbitros de los dos principales.

Por otra parte, en un país como el nuestro, de cíclica recurrencia de gobiernos constitucionales y de facto, la elección indirecta se presta también a una desestabilización del sistema político y del económico-social, puesto que la indefinición acerca de los nombres de quienes ocupen las primeras magistraturas, durante los meses que demandaría la reunión y actividad de los Colegios Electorales y en su caso el propio Congreso, serían vividos por el pueblo como actos dirigidos a frustrar la voluntad expresada en los comicios, abriendo el camino a la acción de factores ajenos al proceso democrático.

Por último, el ballotage, en cuanto requiere una segunda vuelta de no alcanzarse por ningún candidato la mayoría absoluta de los votos populares, restringe la libertad que pueda poseer el partido mayoritario para implementar sus programas mediante el ejercicio del Poder Ejecutivo. En tal caso, los grandes partidos se plantearían recurrir a acuerdos con otros partidos, algunos de los cuales podrían encontrarse en los bordes o fuera de la oposición que opera con las reglas del sistema democrático como sucedió recientemente en Francia. Y aun cuando este riesgo no existiera, el ballotage puede implicar para un partido mayoritario tener que pagar un precio excesivo en sus políticas principales por el apoyo de un partido que quizá ha obtenido un porcentaje exiguo de votos.

Estas razones han inducido a los partidarios norteamericanos del sistema de elección directa a proveer un ballotage de no alcanzarse por ningún partido un porcentaje mínimo del 40 % de los votos, cifra que se considera suficientemente representativa de la voluntad popular como para otorgar fuerza y legitimidad a futuro Presidente.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1) MOLINELLI, N. Guillermo, en Colegios Electorales y Asambleas Legislativas, 1854-1983, Ed. Manantial, Buenos Aires, 1989, ha señalado que no existen en nuestro país diferencias sustanciales entre el concepto de «Juntas de Electores» o «Colegios Electorales» y que su uso ha sido indistinto. Al plantear los problemas del quórum de los Colegios señala indirectamente las dificultades de considerarlas como «órganos» que deben tomar decisiones, ya que su función constitucional sería reunir materialmente los votos escritos de los electores, dado que son éstos los que votan individualmente y el escrutinio lo hace el Congreso (cfr. ps. 14 y sigts.). La terminología de la Constitución de E.E.U.U. evita el uso de la expresión Juntas o Colegios para referirse exclusivamente a «electores».

(2) Cfr. para E.E.U.U. datos de WILMERDIN Lucius, «The Electoral College», ps. 71 /73, Rutger University Press, USA, 1958.

(3) WILMERDIN JR., op. cit., p. 73.

(4) En los E.E.U.U. no hay previsión constitucional al respecto. Una ley de 1887 estableció que toda controversia referente a la designación de electores debía ser resuelta definitivamente en el mismo estado; si dejaba de cumplir su misión y su voto electoral permanecía disputado éste no sería computado salvo acuerdo al respecto de ambas Cámaras del Congreso. PRITCHETT, C. Hermán, «La Constitución Americana», p. 386, Tipográfica Editora Argentina, S. A., 1965.

(5) En nuestro país las Asambleas Legislativas han aplicado corrientemente la llamada ley interna 240 1/2, que debe entendérsela como un reglamento interno del Congreso adoptado en 1868, susceptible de ser modificado por cada Asamblea, plantea como tercera proposición a someter al Congreso si la mayoría absoluta se computa sobre todos los votos «declarados buenos y válidos por el Congreso», siempre que sean por lo menos uno más sobre la mitad del total de electores, o si se la computará sobre el número total de electores.

(6) Cfr. SAYRE, Wallace y PARRIS, Judith, «La Elección Presidencial en los Estados Unidos de América (El Colegio Electoral y el sistema político Americano)» ps. 60/61 y 80, Distribuidora Argentina, Buenos Aires, 1980.

(7) Cfr. POLSBY, Nelson y WILDVSKY, Aaron, «Elecciones presidenciales. (Estrategias de la política electoral estadounidense)», ps. 61/62 y 312, Ed. 3 Tiempos, Buenos Aires, 1984.

(8) Cfr. SAYRE y PARRIS, op. cit., p. 17.

• HAMILTON, en «El federalista», LXVIII, expresa «era de desear que el sentido del pueblo se manifestara en la elección de la persona a quien ha de confiarse tan importante cargo. Este objetivo se alcanza confiriendo el derecho de elección, no a un cuerpo ya organizado, sino a hombres seleccionados por el pueblo con ese propósito específico y en una ocasión particular. Igualmente conveniente era que la elección inmediata fuera hecha por los hombres más capaces de analizar las cualidades que es conveniente poseer para ese puesto, quienes deliberarán en circunstancias favorables y tomarán prudentemente en cuenta todas las razones y alicientes que deben normar su selección. Un pequeño número de personas, escogidas por sus conciudadanos entre la masa general, tienen más probabilidades de poseer los conocimientos y el criterio necesarios para investigaciones tan complicadas» (HAMILTON, Madison y Jay, «El federalista», Fondo de Cultura Económica, México, 1957).
• «El Poder Ejecutivo, función y poderes, 1787-1957», p. 42, Ed. Bibliográfica Argentina, Buenos Aires.
• Cfr. SAYRE y PARRIS. Op. Cit., p. 59.
• Cfr. SAYRE y PARRIS. Op. Cit., p. 57/58.
• Cfr. SAYRE y PARRIS. Op. Cit., p. 65/83.
• Cfr. SAYRE y PARRIS. Op. Cit., p. 24/34.
  • La Enmienda decía: «las dos personas que tengan el mayor número de votos para Presidente y Vicepresidente serán elegidas, siempre que ese número represente al menos el 40 por ciento de la cantidad total de votos depositados para tales cargos. Si no las hubiere con ese número de votos, se realizará otra elección final y decisiva entre las dos fórmulas que hayan recibido el mayor número de votos a fin de elegir Presidente y Vicepresidente».
  • Cfr. PIERCE R. Neal, «The people’s president (The Electoral College in American History and the Direct vote alternative)», ps. 253/298, Ed. Simón and Schuster, New York, 1968.
  • Cfr. MOLINELLI, N. Guillermo, op. cit., ap. V. ps. 73 y siguientes.
  • «Lecciones de derecho constitucional», t. II, ps. 319/325, Tipolitografía La Buenos Aires, Buenos Aires, 1917.
  • Cfr. «Derecho constitucional», t. II, p. 234, Ed. Zavalía, Buenos Aires 1976.

(20)  Cfr. RAMELLA, Pablo A., «Derecho constitucional», p. 748, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1982.

. Artículo publicado en LA LEY 1990-A, 1138