La reforma constitucional de 1994 a 20 años de su sanción. Reflexiones y testimonios de política constitucional.
Publicado el 20 de agosto de 2014.
SUMARIO:
I. Introducción – II. Consensos políticos versus alternativas hegemónicas.- III. Un consenso constitucional elaborado por etapas.- IV. Consensos. Hegemonías en las dos décadas posteriores.- V. Reflexiones finales acerca de los consensos básicos
I. INTRODUCCIÓN
El propósito de este trabajo es trazar un panorama general de la vigencia, es decir, de la puesta en práctica, de las principales instituciones incorporadas por la reforma de 1994 al texto de nuestra Constitución histórica, desde una perspectiva de política constitucional, atendiendo finalidades que la inspiraron.
No se pretende, entonces, realizar un análisis jurídico de cada una de esas instituciones, que viene siendo realizado por numerosas obras de académicos y profesores del derecho constitucional o de especialidades afines, que han examinado su texto y normas complementarias, como su aplicación a casos concretos por los tribunales, en especial por la Corte Suprema de Justicia.
En cambio, creo conveniente comparar la intención o el pensamiento del constituyente de 1994, al crear o modificar una institución, con lo sucedido en los últimos veinte años, desde su sanción hasta la actualidad, con el propósito de verificar el grado de cumplimiento o apartamiento de los fines perseguidos.
Puesto que me ha tocado intervenir en dicho proceso de reforma de modo personal, como articulista durante el gobierno constitucional de 1973/76, luego también como negociador por el justicialismo de los acuerdos que sustentaron la reforma de 1994, o participando de los debates de la Convención Constituyente, me parece útil ofrecer reflexiones y testimonios de ese pasado y una valoración crítica del presente para contribuir a conformar una agenda de temas de política institucional -o de Estado- que puedan servir para el futuro.
II. CONSENSOS POLÍTICOS VERSUS ALTERNATIVAS HEGEMÓNICAS
Para explicar los contenidos político-institucionales de la reforma de 1994, más allá de los coyunturales que ocasionaron el Pacto de Olivos, esto es, la posibilidad de reelección del presidente Menem por un solo período adicional de cuatro años (por la reducción del período del mandato), compensada por la incorporación del ballotage, la elección directa de dos senadores por mayoría y uno por la minoría, y la elección directa del intendente de la Capital[1], cabe atender, en una dialéctica de fondo entre consensos versus hegemonías políticas, a lo sucedido en el gobierno postrero del presidente Perón (1973/1974).
En efecto, un análisis anterior a ese breve período histórico muestra, por un lado, dos visiones hegemónicas sustancialmente antagónicas que mantenían las fuerzas armadas aliadas a grandes intereses económicos y las sostenidas por grupos guerrilleros que las enfrentaron desde el cordobazo (mayo de 1969) y que evolucionaron hacia un socialismo nacional.[2] Por otro lado, los partidos políticos se colocaron en un espacio intermedio y comenzaron a construir acuerdos, que se iniciaron con las propuestas de la Multipartidaria, creada el 14 de julio de 1981, para procurar «un pronunciamiento de la democracia, para la democracia» [3], que evolucionó durante el año siguiente[4], contribuyendo a una «salida electoral» al gobierno de facto, de las evocadas por Félix Luna.[5]
La tercera etapa de gobiernos justicialistas (1973/1976) estuvo signada por la contraposición de dos proyectos: uno hegemónico, reivindicando la violencia y la continuidad de la acción armada, aun después del retomo a la democracia [6], y el otro, asumido directamente por Perón, al regresar al país el 20 de julio de 1973, en su discurso del día siguiente, postulando encauzar al país en una «paz constructiva, sin la cual podemos sucumbir como Nación», y «volver al orden lega! y constitucional, como única garantía de libertad y justicia»[7], que implicaba una posición que «difería sensiblemente de aquel que esperaban los sectores juveniles y las organizaciones armadas peronistas»[8], tal como ya se apreció durante el gobierno de Cámpora [9] y en el período posterior.
El proceso de construir una relación privilegiada entre el justicialismo y el radicalismo, con Balbín como presidente de ese partido, se afianzó el 22 de julio, cuando Perón fue a visitarlo a sus oficinas. Como señala Page: «el jefe del justicialismo parecía estar inclinándose a favor del logro de un amplio consenso con el otro partido importante de la Argentina».[10]
Ese entendimiento, luego de la elección de Perón como presidente de la Nación, se afirmó el 14 de diciembre de 1973, en donde se resolvió encarar una reforma constitucional, partiendo de la Constitución de 1853[11], dejando de lado la Constitución de 1949.
Solano Lima[12] anunciaba que Perón llamará a los partidos políticos, para reconstruir el Acuerdo de San Nicolás bajo la Constitución que será de todos los argentinos, fijando como metodología que un grupo de juristas de diversos partidos redactará el texto, que luego será discutido por el gobierno con los je-fes de los partidos[13], similar a la que se aplicaría luego a fines de 1993. No estaba ausente en el tema la salud precaria del presidente y los problemas que podría acarrear para el futuro.[14] El 20 de diciembre se anunciaba que la Convención Reformadora será elegida por el sistema proporcional, y que había que hacer una Constitución mirando al siglo XXI y al universalismo.[15] En el primer semestre de 1974 se aceleraron esos trabajos, y el 1 de mayo el presidente anunciaba ante el Congreso una «democracia plena de justicia social»[16], basada en pactos sectoriales y políticos como fuente de una república ensanchada gracias a la amplitud de los consensos.[17] Sin embargo, ésa habría de ser la jornada del enfrentamiento y ruptura final con los Montoneros.[18]
Entre abril y junio de 1974 desarrollé en cinco trabajos, publicados en El Cronista Comercial, varios aspectos relativos a la anunciada futura reforma de la Constitución. De su relectura, cuarenta años después, extraigo que Perón abrió el rumbo al asimilar el histórico acuerdo de San Nicolás a un moderno acuerdo entre los partidos políticos; porque se hallaba principalmente preocupado por la inserción del país en un mundo signado por el universalismo (ahora llamado «globalización»), advirtiendo -según expresara en su discurso del 1 de mayo de ese año- que «a pocas décadas del presente nos puede conducir a formas integradas, tanto en el orden económico como en el político», pero al que debía arribarse mediante la organización libre de las naciones en continentes. Estaban allí presentes la problemática de la liberación nacional[19] y su discusión en una mesa de negociaciones para comenzar a acordar: «Lo prohibido es la guerra social. La construcción… debe hacerse en paz». Sostuve que si la Constitución de 1853 fue, esencialmente, un proyecto de europeización del país, la nueva que se dicte sería un proyecto vuelto hacia Latinoamérica, a la organización de su unidad. Y agregaba que ello afectará al régimen federal, que habrá de perfeccionarse mediante la regionalización del país para proyectar la influencia sobre los países limítrofes. Lo que importaba era reubicar el país en el mundo, que en mitad de los 70 se hallaba próximo a recorrer el último cuarto del siglo XX «y en donde hace ya tiempo que no estábamos políticamente presentes». Y en el último de ellos, del 22 de junio -poco antes de la muerte del presidente- señalaba dificultades jurídicas y políticas para la reforma de la Constitución.[20]
El fallecimiento de Perón y la presidencia de su esposa truncaron el mayor proyecto político institucional de los 70, debido –como la afirman autores- a graves errores internos, pero también por el accionar de centros de poder externos[21]; se fue recomponiendo el poder de las fuerzas armadas, que desestimaron salidas democráticas de compromiso[22] – como las que representó la presidencia interina del presidente del Senado Ítalo Luder, pergeñada por el ministro Ángel F. Robledo- y prefirieron destruir al gobierno constitucional para generar el gobierno de facto de 1976, con una policía hegemónica impuesta por una represión ilegal llevada a extremos de barbarie (desconocidos en procesos anteriores), persiguiendo y prohibiendo también el accionar de sectores políticos, sindicales o sociales democráticos ajenos a la violencia.
III. UN CONSENSO CONSTITUCIONAL ELABORADO POR ETAPAS
a) Los inicios de los acuerdos
Recién con la caída del último gobierno de facto militar y el retorno a la democracia con la presidencia de Alfonsín, en diciembre de 1983, pudo retomarse el debate constitucional a los dos años de iniciado su mandato, al poner en marcha en un marco consensual[23] los trabajos del Consejo para la Consolidación de la Democracia y la respuesta afirmativa a dicha iniciativa por el justicialismo renovador en un marco de aportes que analicé en otra obra.[24]
En su «Memoria política», Alfonsín reconoce que su gobierno -amenazado aún por los sectores mi-litares- debió afrontar las exigencias de una sociedad conformada por una suma de agregados sociales que acumularon demandas contra el Estado, y que los costos de funcionamiento de esa trama social «sólo podían ser financiados por la inflación, que se transformó entre nosotros en la forma perversa de resolución de los conflictos». Anticipo, por mi lado, que el fracaso de imple- mentar un pacto social y la reforma constitucional durante su gobierno agudizó un proceso inflacionario de carácter estructural[25] y facilitó la hiperinflación, que condujo a una entrega anticipada de su mandato[26] , llegando hasta los dos primeros años de la presidencia de Menem -situación que se estabilizó precariamente en 1991-, que también explica la reapertura del debate sobre la reforma constitucional en esta última presidencia recién en 1992.
El Consejo para la Consolidación de la Democracia emitió dos dictámenes, el primero en el año 1986 y el segundo en 1987[27], bajo la coordinación del destacado filósofo del derecho Carlos Nino[28] – que contó con importante grupo de consejeros de distintas filiaciones políticas y de asesores académicos o destacados profesores del derecho constitucional[29] -, centrando sus propuestas en la adopción de un sistema semipresidencial, postulando reformar en pos de esa idea la forma de gobierno de la Constitución de 1853/1860.[30]
En la búsqueda de un necesario consenso que permitiera avanzar en la reforma constitucional, Alfonsín contó a su favor el proceso de democratización abierto en el seno del peronismo –como él mismo lo afirma[31] -, al crearse la línea interna del justicialismo renovador[32], cuyos documentos iniciales y un análisis de ese proceso obran en una de las obras de Antonio Cafiero[33], su principal inspirador. También le resultaba favorable la tesitura de Perón, en su tercer gobierno, a una reforma constitucional basada en acuerdos, tal como aquí se recordara, que el propio Alfonsín valorizó positivamente.[34]
Entonces se abre una primera etapa del acuerdo para la reforma, en la que el justicialismo renovador la condicionó en 1987, en dos encuentros (La Falda y Bariloche) a realizar tres grandes acuerdos previos: a) un pacto federal a suscribirse entre los gobernadores de provincia; b) un acuerdo político que reflejase las coincidencias de los grandes partidos respecto del modelo de sociedad del futuro; c) el respaldo social de las entidades intermedias y demás fuerzas significativas del quehacer nacional a los objetivos de la reforma.[35] Quedó trazada la metodología que conduciría a concretarla.
Como lo recuerda Alfonsín en su «Memoria política», me tocó participar de las negociaciones iniciales con Ricardo Gil Lavedra, sumándose Carlos Niño y Héctor Masnatta.[36] Como resultado de varios meses de conversaciones, se avanzó en los contenidos reformistas de un acuerdo federal, conformado para las opiniones de gobernadores del justicialismo[37], de partidos provinciales y del radicalismo[38]; a la vez, que avanzamos en las bases del acuerdo político entre Alfonsín y Cafiero (preparado en reuniones partidarias y en su toma de posición como gobernador de Buenos Aires) hasta las coincidencias expresadas en el comunicado de prensa de ambos líderes partidarios del 14 de enero de 1988.[39]
La confrontación entre la idea del consenso ver- sus soluciones hegemónicas quedó bien clara en esa última fecha, pues mientras se celebraba en la Casa de Gobierno la reunión que daba a conocer dicho comunicado (en rigor, era un documento que expresaba el estado de los acuerdos hasta ese momento), se conocía el levantamiento militar de los «carapintadas» en Monte Caseros.[40]
De la lectura del comunicado y los comentarios de Alfonsín[41], se aprecian las convergencias y diferencias entre el texto consensuado y las propuestas del Consejo para la Consolidación de la Democracia, que evidencian los aportes del justicialismo en la concepción y alcances de un constitucionalismo social, de fuerte base federal y regional, vuelto hacia la integración latinoamericana[42]; y respecto de la evolución hacia un régimen semipresidencial, se adoptaron fórmulas ambiguas, dadas las perspectivas diferentes de ambos partidos.
Según puede advertirse de los contenidos de ese comunicado, allí se encuentra la base conceptual de la reforma constitucional de 1994[43], con aportes sucesivos que, en las etapas posteriores, la fueron enriquecimiento.
Con posterioridad a ese avance, se inició una campaña interna dentro del justicialismo para la elección de su candidato presidencial para las elecciones de 1989 entre Menem y Cafiero, aunque es importante señalar que por un acuerdo entre ambos (ratificado por el partido), se aislaron las negociaciones para la reforma constitucional de la lucha interna partidaria, confirmándose el equipo que constituíamos con Masnatta, al que se agregó Eduardo Menem.
Así, se pudo proseguir con los desarrollos de los contenidos de la reforma, que culminaron en la reunión política reservada de alto nivel a la que asistieron Alfonsín, Eduardo Angeloz como candidato presidencial del radicalismo, Carlos Menem -triunfante en la elección interna y candidato presidencial justicialista-, Antonio Cafiero, gobernador de la provincia de Buenos Aires, y sus asesores, Carlos Niño y Ricardo Gil Lavedra por el radicalismo, Eduardo Bauzá y el autor de este trabajo por el justicialismo, el 6 de septiembre de 1988, en la que fueron detallados los temas de la reforma, como los recuerda Alfonsín.[44] En esa fecha quedaron definidos los contenidos básicos de la reforma de 1994.
Poco después se produjeron ciertos desencuentros políticos por la cercanía con la campaña electoral de 1989 que no pudieron salvarse, y las dificultades económicas que culminaron en las dos hiperinflaciones referidas, una que llevó a la entrega anticipada de la presidencia por Alfonsín y la segunda que afectó gravemente al gobierno de Menem a fines de 1990.
Sin embargo, como una continuación de la metodología seguida, se aprobó el 24 de mayo de 1990 el Acuerdo de Reafirmación Federal (plasmando y completando el Pacto Federal de 1988), suscripto por el presidente Menem y todos los gobernadores de provincias (algunos con reservas).[45]
Durante esos años, y hasta los primeros meses de 1992, fue prioridad lograr una estabilidad económica que permitiera controlar el proceso inflacionario. Rodolfo Díaz analizó la importancia primordial de este proceso y el conjunto de reformas ejecutadas en el gobierno de Menem para controlarlo.[46]
Al estabilizarse la situación económica en 1991, se produjo el triunfo electoral del justicialismo -de renovación legislativa y elección de gobernadores de provincia- en la mayoría de las provincias. El 23 de marzo de 1992 el presidente Menem reanudó el proceso interrumpido de reforma constitucional a la búsqueda de «un nuevo pacto que conjugue principios del constitucionalismo liberal con principios del constitucionalismo social», señalando que se dirigía a «lo instrumental» de la Constitución, para ampliar la voluntad popular.[47]
A partir de ese momento se reanudó un debate político en los principales partidos que originó controversias internas en el seno del radicalismo, dudas u oposiciones en importantes sectores económicos, académicos y sociales, que alcanzó hasta el propio gobierno, conforme relevara en detalle en otra obra.[48]
Durante ese período terminó de gestarse un implícito acuerdo de carácter económico y social, con la idea de que el contenido «duro» de la Constitución de 1853/1860 no habría de ser afectado por una reforma de naturaleza «parcial», que se dirigiría a realizar modificaciones sólo en la parte orgánica de ella. No obstante, ya en el primer tratamiento en el Senado de la ley declarativa de la reforma constitucional, entre los meses de julio y agosto de 1993, por iniciativa de los senadores Snopek y Alasino -con la asistencia de Roberto Dromi y el autor de este trabajo-, se elaboró una solución al debate que allí se daba, consistente en agrupar temas vinculados con la parte dogmática de la constitución en un nuevo capítulo que se agregaría a los primeros 35 artículos, denominado «Otros derechos y garantías», que luego se llevó al texto en 1994. La certeza de que no se modificarían los primeros 35 artículos de la Constitución de 1853/1860 facilitó el acuerdo de sectores económicos y sociales opuestos a la iniciativa reformista y la ley declarativa 24309 lo aseguró.[49]
b) El Pacto de Olivos y los acuerdos del I0 y 13 de diciembre de 1993
El denominado «Pacto de Olivos», firmado en la residencia presidencial el 14 de noviembre de 1993, entre Carlos Menem y Raúl Alfonsín[50], incorporó los elementos principales de la agenda concluida ese año.[51] No obstante, su parte final explícita una apertura política y metodológica[52], no sólo respecto de los futuros acuerdos que irían realizando ambos partidos, como los del 1 y 13 de diciembre de 1993, que ampliaron notablemente sus contenidos[53], sino a las propuestas de otros sectores políticos y sociales. En ese documento ya se distinguió entre «coincidencias definitivas», con procedimientos para garantizar esos acuerdos, de otras que estarían sujetas a controversia electoral.
Menem y Alfonsín explicaron, días después, en sendas notas de opinión, sus principales razones para suscribirlo.[54] Veinte años después de esos hechos, creo que cabe rescatar el espíritu de diálogo y consenso que primó en ese acuerdo, en donde ambas partes realizaron mutuas concesiones, no sólo de índole coyuntural -si Menem hubiese querido sólo su reelección o una reforma más limitada y hegemónica, habría impuesto la tesis de que la ley declarativa podía aprobarse en las Cámaras del Congreso por dos tercios de los presentes (siguiendo lo sucedido en 1949), o lograr sus objetivos mediante una consulta popular- sino de carácter estructural, porque se privilegió consolidar un proyecto de país, por sucesivos acuerdos, cada vez más amplios en sus contenidos.
Por otra parte, se recuperaba el diálogo político para las políticas de Estado (ninguna más importante que la política constitucional), cuando todavía estaban frescos los horrores y la decadencia nacional resultantes del último proceso de facto, factores muy importantes para el éxito de la Convención Constituyente.
La negociación de los otros acuerdos preconstituyentes[55] precisó el alcance del Núcleo de Coincidencias Básicas -y la garantía, para el radicalismo, de su «carácter cerrado», expresado por la votación en conjunto de esas reformas[56] – y la enunciación de los temas a ser considerados en particular en la Convención.
Cabe señalar que los temas que podían ser objeto de libre tratamiento por la Convención Constituyente, dentro del marco de los fines enunciados[57], respondieron -por una parte- a introducir derechos humanos de naturaleza individual o social, para permitir al justicialismo compensar la derogación en 1955 de la Constitución de 1949, modernizándolos en su alcance universal [58]; mientras que la amplia modificación prevista para el entonces artículo 67 de la Constitución de 1853/1860 -facultades del Congreso- facilitaba considerar otros aspectos -como la cláusula del (nuevo) progreso- que hacían a la ideología de la reforma de 1994[59], previstos en los documentos aprobados por aquel partido.
La amplitud de los temas habilitados, cuyos efectos para sus contenidos fueron asumidas por los negociadores de la etapa preconstituyente, extendió el debate y facilitó nuevos acuerdos durante la Convención de 1994.
c) Elecciones para convencionales constituyentes
En los comicios del 10 de abril de .1.994 triunfaron los partidos principales, que eligieron 213 convencionales, el 70% del total de 305 miembros. Empero, hubo una reducción de 15 puntos de los votos, que se distribuyeron en 10,44% para el radicalismo (que reflejó sus desacuerdos internos sobre la reforma) y 4,72 puntos para el justicialismo, respecto de los comicios de 1993. Ello se tradujo en la representación de fuerzas políticas a la derecha (el MODIN, los partidos provinciales e independientes) y a la izquierda (el Frente Grande) de los partidos que elaboraron los acuerdos preconstituyentes.
Aunque ello pudo debilitar políticamente a estos últimos partidos[60], en rigor tuvo el beneficio de solidificar su accionar en conjunto en la Convención, ya que aunque existía la posibilidad de que el justicialismo o el radicalismo intentaran votar fórmulas propias en los temas habilita-dos apoyándose en las fuerzas que estaban a su derecha o izquierda, prefirieron privilegiar posiciones comunes.
d) El trabajo y el resultado de la Convención Constituyente de 1994
En efecto, mientras se organizaba la Convención, los negociadores de los partidos del acuerdo debatieron, en una sala proporcionada por el Superior Tribunal de la Provincia de Santa Fe (la sede principal de aquélla), la «letra chica» del Núcleo de Coincidencias Básicas, es decir, su texto constitucional, que se tradujo en el proyecto «Alasino – Alfonsín» (que presidían los bloques de ambos partidos), suscripto por todos aquellos quienes lo elaboraron.
El inicio de las tareas de la Convención se reflejó en discusiones internas sobre el texto de su reglamento interno, ya que las fuerzas minoritarias intentaron romper el carácter «cerrado» del Núcleo, que implícitamente implicaba desconocer los límites impuestos por la ley declarativa 24.309 y que significaba afirmar el carácter «soberano» de la Convención, pero ello fue rechazado en las primeras votaciones.[61] También se resistieron con éxito intentos en el seno del justicialismo (poco conocidos) por ampliar el temario, con la extensión de la reforma a la reelección de gobernadores de provincia.
La participación individual de los convencionales comenzó por manifestarse en la gran canti-dad de proyectos presentados para aspectos de la reforma, que se canalizaron en la actividad de sus Comisiones. Allí se debatió extensamente los contenidos del Núcleo -en la Comisión de Coincidencias Básicas- y los despachos para los temas habilitados en distintas Comisiones, los que en su mayor parte fueron a su vez objeto de análisis por la Comisión Redactora. Por último, hubo extensas discusiones y varias modificaciones introducidas en los plenarios de la Convención.[62]
El éxito de las tareas de la Convención, más allá de disensos que existieron para ciertos contenidos reflejados en las votaciones, quedó evidenciado en la aprobación y juramento unánimes del texto final por todos los convencionales.
En síntesis, el texto constitucional vigente fue el resultado de acuerdos, preconstituyentes o lo-grados en la Convención que se impusieron a perspectivas hegemónicas contrarias al proceso descripto -por pretensiones conservadoras resistentes a cambios o por propuestas más extremas respecto de soluciones logradas-y representó, en su conjunto, contenidos intermedios a posiciones políticas sustentadas, en ese momento, a su derecha o izquierda.
El «consenso» arribado durante ese proceso fue posible por el espíritu de diálogo[63] y allí radica, en mi opinión, el principal valor de la reforma de 1994.
IV. CONSENSOS. HEGEMONÍAS EN LAS DOS DÉCADAS POSTERIORES
Ese espíritu de diálogo institucional, base de acuerdos y consensos políticos que fundaron la reforma constitucional de 1994, debía extenderse en la etapa posterior a su sanción mediante leyes complementarias a dictar por el Congreso de la Nación, para perfeccionarlas o llevarlas a la práctica.
En este sentido, en la Convención, como miembro informante del dictamen de mayoría del Núcleo de Coincidencias Básicas, sostuve que el diseño de la reforma de 1994, en consonancia con sus fuentes, pretendió el logro de cinco grandes fines estructurales: i) consolidación y perfeccionamiento del sistema democrático; ii) la obtención de un nuevo equilibrio entre los tres poderes clásicos del Estado y de una mejor eficacia en su accionar; iii) un mayor reconocimiento de ciertos derechos de las personas y de sus garantías específicas; iv) la promoción de la integración latinoamericana; v) el fortalecimiento del régimen federal.[64] Cabe también señalar que cada una de las reformas implementadas en 1994, en función de esas cinco ideas fuerzas, debían influirse recíprocamente para el mejor logro de tales fines.
En apartados siguientes haré referencias generales al proceso posterior a la reforma, con im-portantes consensos logrados para su aplicación, enfrentados a políticas, costumbres o ideologías hegemónicas que dificultaron su aplicación, tomando como marco las citadas ideas-fuerza o fines que la inspiraron.
a) Reformas para consolidación del sistema democrático[65]
La Constitución de 1853/1860 fue pensada y ejecutada -primero por hombres de la generación de 1837 y luego por la de 1880- desde un marco aristocrático, que afirmaba los valores de la forma republicana y representativa de gobierno (art. 1, CN), que resistió durante más de medio siglo la elección popular.[66]
No es casual que la palabra «democracia» no figurara en su lenguaje, pues su finalidad principal era tanto de naturaleza económica como de construcción de otra sociedad.[67] Como señaló Natalio Botana, se ofrecía a los inmigrantes «libertad política para pocos y libertad civil para todos».[68]
Esa visión hegemónica confrontó durante décadas con la línea política de la democracia popular[69], hasta que el pacto entre Roque Sáenz Peña e Hipólito Irigoyen[70] sentó un acuerdo entre sectores conservadores y el radicalismo que democratizó el sistema constitucional. Dos décadas después era desvirtuado por gobiernos de facto y proscripciones electorales -con base en ideologías antidemocráticas- por el rol protagónico de las fuerzas armadas, que llevó a represiones políticas y sociales y al proceso de desconstitucionalización.[71]
De allí que las reformas de 1994, enumeradas en la nota inicial a este capítulo, tendientes a consolidar el régimen democrático, se implementaron en las dos últimas décadas y trajeron varios cambios en el escenario político.[72]
No obstante, existen tres amenazas significativas al programa constitucional.
a) La crisis universal de los partidos, que varió la situación existente en 1994. Entonces, los partidos eran instituciones fundamentales del sistema democrático (art. 38, CN), porque ellos aún enfrentaban a los restos del partido militar, al gestarse los acuerdos preconstituyentes recordados, entre mediados de la década de los 80 e inicio de los 90; y, además, tenían el sustento de lo que ellos representaban en los países desarrollados de Europa y América.
En cambio, a comienzos del siglo XXI, los partidos parecen haber entrado en una franca declinación.[73] Entre diversos factores críticos, el más importante es el reemplazo del debate de ideas por el dominio de la política video-plasmada, según alertaba Giovanni Sartori[74], y que Sergio Fabbrini describe: «en las teledemocracias las diferencias de política y de policy entre los candidatos son mínimas y, por lo tanto, la homogeneización del público, realizada por los medios ha llegado a niveles tan altos que excluyen toda posibilidad de discusión acerca de los programas, y más aún acerca de las ideologías».[75]
La crisis de los partidos tradicionales en la Argentina se insinuó ya en el segundo gobierno de Carlos Menem, en donde el justicialismo, para afrontar sus disidencias internas, debió acudir a la ley de lemas en muchas provincias.[76]
Se agudizó en el gobierno posterior de la Alianza, a partir de la ruptura de los dos principales partidos que la conformaron[77]; y se precipitó con los conocidos sucesos de diciembre de 2001, que desencadenaron la renuncia del presidente De la Rúa, y a comienzos de 2002, por la condena global de la dirigencia política, gráficamente generalizada en la frase «que se vayan todos». Sin embargo, ello no implicó una renovación de la clase política, sino la elección de un miembro de ella, al elegirse Néstor Kirchner como presidente.[78] Tampoco ha modificado el panorama de crisis la ley de Internas abiertas[79], porque no se aseguró a minorías partidarias una representación suficiente -no implementa, por ejemplo, el régimen proporcional que rige para las elecciones generales- e impide reorganizar las fórmulas de candidatos a las primeras magistraturas, una vez conocidos los resultados y antes de los comicios.
b) El segundo riesgo para consolidar la democracia -término que tiene diversas acepciones modernas analizadas por Andrea Greppi[80] – es la ideología de la «radicalización de la democracia», que, divulgada por el actual gobierno en nuestro medio, sustenta un comportamiento hegemónico, opuesto a la idea del consenso. Autores desde posiciones de una nueva izquierda, y que adscriben a la democracia radical, sostienen que «toda forma de consenso es el resultado de una articulación hegemónica, y que siempre existirá una exterioridad que impedirá su realización plena». «Lo que está en juego es la construcción de una nueva hegemonía, cuyo lema debe ser: ‘Volvamos a la lucha hegemónica».[81]
Contra esta ideología[82] confronta la posición de Ronald Dworkin, quien afirma la primacía de un Poder Judicial independiente como intérprete de la moralidad política de una comunidad. Este autor se pronuncia por conciliar el conflicto entre igualdad y libertad, pues entiende que las comunidades políticas deben buscar una interpretación de cada una de esas virtudes que muestre que son compatibles, que presente a cada una de ellas como un aspecto de la otra.[83] Se revalora la vigencia del constitucionalismo democrático, una actualización de las doctrinas de la democracia deliberativa -a la que adhería entre nosotros
Carlos S. Niño[84] – y el uso de la noción de «procedimiento», como elemento clave para reconstruir la validez o legitimidad de las decisiones políticas.[85]
c) La ética pública ha sido considerada una norma esencial para el sistema democrático (art. 37, CN), y fue regulada por diversas normas internas del país[86] o por adhesión a acuerdos internacionales.[87] Exige el accionar de un poder judicial independiente, aspecto que analizo en el apartado siguiente.
b) Reformas para un nuevo equilibrio entre los poderes del Estado.[88]
Dentro de este fin de la reforma se halla la atenuación o flexibilización del sistema presidencia- lista, uno de sus propósitos centrales. Las modificaciones introducidas en la Constitución -que figuran en nota al inicio del subtítulo- no deben ser consideradas en función de normas dictadas para implementarlas, que las han completado, aunque en muchos casos con gran retardo, sino lo sucedido en la práctica gubernamental. Desde esta perspectiva, dicha finalidad no se ha logrado y se mantiene el «hiperpresidencialismo» que, sin embargo, podría ser dejado de lado en otros contextos políticos.
El rol del Poder Ejecutivo, históricamente concebido de modo hegemónico en la Constitución de 1853/1860, ha traído riesgos apreciables para los propios presidentes, ya sea por debilidad política -caso de De la Rúa- o por razones de salud -casos de Menem y Fernández de Kirchner-, que fueron cuestiones previstas al concebir la figura del jefe de Gabinete de Ministros.
Esta institución es inconsistente cuando los presidentes deciden actuar -en contra de lo dispuesto en la Constitución- sin realizar reuniones de gabinete de ministros -lo cual ya es una forma de la atenuación de su poder [89], de control intraórgano[90] -, como ha sucedido en las dos presidencias de la última década. No tiene sentido designar un «primus Ínter pares» entre los ministros, sin que aquéllos puedan ejercer en plenitud sus atribuciones colectivas en gabinete.[91]
Si bien los presidentes se han manejado, después de la reforma de 1994, con pocas personas de su confianza con quienes toman decisiones, durante la presidencia de Menem el gabinete se reunió regularmente, así como también hubo una delegación fáctica de poderes en alguno de sus jefes de gabinete, dada la necesidad de cuidar su salud (luego de sufrir una cirugía arterial). Otro tanto ha ocurrido recientemente en la presidencia de Fernández de Kirchner. En cambio, con De la Rúa, los jefes de gabinete cumplieron dos roles distintos: en la primera fase de la Alianza, Rodolfo Terragno tuvo una función principal de índole política, articulando entre el presidente y su vicepresidente -Carlos Álvarez- de diferentes partidos; luego de la renuncia de este último, Cristian Colombo, que devino jefe de gabinete, se hizo cargo del funcionamiento de la Administración. En las presidencias del matrimonio Kirchner, tres jefes de gabinete tuvieron importancia -Alberto y Aníbal Fernández, y Jorge Capitanich-, pero ella estaba limitada por la desaparición del gabinete.
En cuanto a la función del jefe de gabinete como nexo entre el presidente y el Congreso, como el ejercicio de sus facultades u obligaciones, su cumplimiento fue irregular. No obstante que el Congreso actualizó su funcionamiento según la reforma de 1994[92], las Cámaras no llevaron a la práctica los mecanismos constitucionales para dar mayor visibilidad a sus actos o al control del Ejecutivo, en una época signada por la política video-plasmada. Y ése fue un comportamiento también imputable a los partidos de oposición, los cuales no han exigido el cumplimiento de las obligaciones de los jefes de gabinete[93] (ni los denunció por incumplimiento de sus deberes).
La situación descripta hasta aquí conduce a un creciente rol que debe cumplir el Poder Judicial en la atenuación del presidencialismo.
Las reformas de 1994, relativas a dicho poder, tuvieron por objeto dos grandes finalidades: «asegurar la independencia de los jueces» y lograr «la eficaz prestación de los servicios de justicia», para mejorar la imagen pública de la ad-ministración de justicia[94], al igual que Enrique Paixao, como miembro informante del Núcleo de Coincidencias Básicas ante el plenario de la Convención Constituyente.[95] A su vez, se vinculaban también con la atenuación del sistema presidencialista, al disminuir la intervención de los poderes políticos del Estado en el proceso de selección y nombramiento de los jueces y en el de su remoción[96], que intentaron ser desnaturalizados por la reforma judicial que encaró el actual gobierno, declarada inconstitucional en el caso «Rizzo». También por modificaciones para el nombramiento de los jueces de la Corte Suprema.[97]
Un Poder Judicial así concebido, con el auxilio del Ministerio Público, puede suplir falencias del Poder Ejecutivo y del Congreso por incumplimiento de sus deberes constitucionales en aspectos relativos a la atenuación del presidencialismo, situación conectada con la tercera idea-fuerza de la reforma.
c) Mayor reconocimiento de derechos y garantías de las personas[98]
La reforma de 1994 cambia el sentido de la Constitución de 1853/1860, al pasar de ser una expresión del Estado liberal de mitad del siglo XIX a adherir al Estado de justicia social, en el que se consagran nuevos derechos.
Como se recuerda en la nota inicial al subtítulo, el plexo normativo que resulta de las normas citadas ha tenido la consecuencia de facilitar la democratización del acceso a la justicia, en un proceso asimilable al que tuvo la adopción del sufragio universal en el siglo XX. Incide, además, por la actuación de los medios de comunicación, «que amplifican las cuestiones que deben decidir los jueces. Ello termina provocando una instalación en sede de la justicia del conflicto político, dando lugar a la «judicialización de la política».[99]
La incorporación de los nuevos derechos agrega un control social a la Administración del Estado por la actuación de las asociaciones –en audiencias públicas u otros medios y, de ser necesario, activa al Poder Judicial en defensa de derechos afectados o de intereses generales; y son otros modos combatir contra las concepciones hegemónicas del Ejecutivo.
Relacionadas con esta idea-fuerza se hallan cuestiones vinculadas con la denominada «constitución económica del Estado», cuya orientación central y el delicado equilibrio de diversos factores en juego fueron previstos en la nueva cláusula del progreso (art. 75, inc. 19). Como programación a mediano o largo plazo, su progresiva concreción obliga a adoptar políticas de Estado, asentadas en acuerdos o consensos económicos y sociales. En defecto de la ejecución de tales políticas de Estado, reaparecieron cíclicamente, en las dos décadas posteriores a 1994, cuestiones críticas de índole estructural, como la alta inflación, que revelan conflictos no resueltos entre el sistema de creación de riqueza y su distribución, en aras del crecimiento económico con justicia social.
d) Promoción de la integración latinoamericana[100] y fortalecimiento del régimen federal[101]
La afirmación del federalismo y la creación de regiones económicas y sociales fueron previstas en función de un proyecto de país vuelto hacia Latinoamérica. Se modificaba así la matriz de la Constitución de 1853/1860 que, si bien se inspiró en su modelo de EE.UU. en lo político, se dirigió hacia los países más desarrollados de Europa, en donde se buscaban los capitales extranjeros y la inmigración promocionada
En los últimos veinte años, el proceso de integración latinoamericana ha avanzado, pero sin llegar a la creación de instituciones supranacionales, como lo previera la Constitución reformada.
Téngase en cuenta que prever una categoría constitucional especial para los tratados de integración responde a la misma lógica de conceder rango constitucional a ciertas declaraciones universales de derechos humanos, o jerarquía superior a las leyes de los simples tratados. Esta lógica consistió en abrir el país al mundo y a la región latinoamericana en particular, para impedir nacionalismos extremos que sustentaron a los gobiernos de facto, en especial el último de ellos con su corolario, la guerra por las Malvinas.
Con relación a las reformas para afirmar el federalismo, los progresos realizados en los veinte años ocurridos desde 1994 son relativos. Por ejemplo, la mayoría de las regiones económico-sociales se han conformado como tales mediante la firma de acuerdos interprovinciales, pero no desplazaron facultades locales, tal como fue la visión originaria, pues las provincias se han mostrado reticentes a la hora de ceder poderes de importancia.
La extraordinaria demora de sancionar la ley de coparticipación federal, que debía dictarse antes de finalizar el año 1996, sanción aún pendiente, y pese a que acuerdos federales de índole tributaria y previsional tendieron a paliar esta carencia, es la demostración adicional de un hiperpresidencialismo que robustece una perspectiva unitaria y que ha resistido aquella sanción.
En la actualidad se ha reabierto un debate, cerrado por la reforma de 1994, acerca de la propiedad de las provincias de sus recursos naturales, ahora en materia de hidrocarburos, debatiéndose la extensión de las facultades nacionales de una empresa estatal (YPF) respecto de dichos recursos.
V. REFLEXIONES FINALES ACERCA DE LOS CONSENSOS BÁSICOS
Según se ha visto, desde los orígenes del proceso preconstituyente hasta la sanción de la re-forma de 1994, tuvo especial significado el logro de sucesivos acuerdos constitucionales. Ello fue posible por los esfuerzos políticos realizados, por vía de un diálogo institucional, cada vez más ampliado.
En los veinte años posteriores a la sanción de dicha reforma, ese diálogo fue dificultado, o directamente bloqueado, respecto de políticas de Estado que debían ir completando el programa constitucional. También se ha podido apreciar riesgos actuales que afronta el sistema democrático, por razones ideológicas o por crisis que afectan a los partidos. La mayor dificultad para las políticas de Estado es el «hiperpresidencialismo», que sobrevive a la reforma.
Además de resaltar diversos aspectos de la antinomia entre consensos y hegemonías, los incumplimientos -a veces groseros- al texto y fines del programa constitucional, se ha puesto el acento en la mayor responsabilidad que tiene ahora el Poder Judicial para corregir muchas deficiencias apuntadas.
También parece fundamental destacar que, más allá de las prácticas contrarias, las normas de la Constitución se hallan vigentes, y están disponibles para ser utilizadas de acuerdo con los fines para las que fueron creadas.
Por último, no cabe obviar que las circunstancias políticas son cambiantes. Si el justicialismo permanece dividido para la próxima elección presidencial, es muy probable que se evolucione hacia un sistema multipartidario (acorde con la crisis de los partidos a la que se hizo mención) y a gobiernos de coalición. En tal caso, el gabinete de ministros tendrá otra relevancia, al igual que el jefe de gabinete, que debería acrecentar su rol de nexo con el Congreso.
Es decir la atenuación del
presidencialismo no es un diseño constitucional fracasado, como tampoco lo es
la fuente histórica e ideológica que lo originó, para privilegiar consensos políticos
y evitar hegemonías antidemocráticas.
[1] Ver declaración de los presidentes de los partidos justicialista y radical, Carlos Menem y Raúl Alfonsín, del 14 de noviembre de 1993, principales aspectos políticos del punto 1.
[2] Partido Intransigente (citas del documento, ps. 9/10), afirmaba que el rol ineludible que jugaban los partidos debía completarse con «voluntades, criterios, ideas e intereses que completan el conjunto de la voluntad y la conciencia nacional».
[3] Se creó una Junta Política Multipartidaria Nacional en febrero de 1982 y cinco comisiones de asuntos políticos-institucionales, económicos, sociales, educativos-culturales e internacionales, que produjeron textos consensuados. En la obra citada se pueden examinar los documentos y sus respectivos integrantes y asesores.
[4] Luna, Félix, «Golpes militares y salidas electorales», Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1983, esp. ps. 172/1774.
[5] Entre la gran bibliografía existente puede citarse: Gillespie, Richard, «Soldados de Perón. Los Montoneros», ed. inglesa Nueva York, 1982, y Grijalbo, Buenos Aires, 1987, esp. caps. 4 y 5, ps. 157/277; Horowiz, Alejandro, «Los cuatro peronismos», Ed. Legasa, Buenos Aires, 1985, esp. p. 233; Gambini, Hugo, «Historia del Peronismo. La violencia (1956-1983)», Buenos Aires, 1988; James, Daniel, «Nueva historia argentina. Violencia, proscripción y autoritarismo (1955-1976)», Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 2003.
[6] «Grandes discursos de la historia argentina», Ed. Aguilar, 2000, «Juan Domingo Perón. Necesitamos una paz constructiva», 21 de julio de 1973 (al día siguiente de los enfrentamientos en Ezeiza).
[7] JAMES, Daniel, «nueva…», cit., p. 404.
[8] Ver, CSIPKA, Juan Pablo, «Los 49 días de Cámpora. Crónica de una primavera rota», Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 2013.
[9] PAGE, Joseph A., «Perón. Una biografía», Ed. Grijalbo, Buenos Aires, 1999, p. 558.
[10] «El Cronista Comercial» del 15/12/1973, con declaraciones de Solano Lima, entonces secretario general de la Presidencia de la Nación. La Opinión, del 15 de diciembre, decía que el presidente —un día antes— había realizado una terminante defensa de los políticos.
[11] Entonces secretario general de la Presidencia, en cuyo ámbito encaminaría esa intención.
[12] Entonces secretario general de la Presidencia, en cuyo ámbito encararía esa intención.
[13] La Opinión, 6/12/1973.
[14] La urgencia llevaba a alentar una «generación intermedia» en los partidos, confiada al secretario político de la presidencia Julián Licastro (La Opinión, 21/12/1973).
[15] La Opinión, 21/12/1973.
[16] La Opinión, 2/5/1974. Ver además Perón, Juan, «El proyecto nacional. Mi testamento político», 3a ed., Ed. El Cid, Buenos Aires, 1982.
[17] También en De Riz, Liliana, «La política en suspenso (1966/76)», Ed. Paidós, Buenos Aires, 2000. p. 152.
[18] GAMBINI, Hugo, «Historia…», cit., p. 311, cita la opinión de Firmenich (tomada de su obra) de que para perón «el socialismo nacional no es socialismo… es el justicialismo, algo que propugnaba la alianza de clases en vez de impulsar la lucha entre ellas».
[19] En mi opinión, la temática de la liberación nacional requería, en lo político, de un Estado con capacidad de decisión autónoma; en lo económico, una producción organizada para lograr una justicia distributiva; en lo so-cio-cultural, la preservación de hábitos y tradiciones en el proceso de universalización; en lo científico-tecnológico, una ciencia y tecnología no dependientes.
[20] La fase legislativa significaba para el gobierno la necesidad de obtener las dos terceras partes de los miembros del Congreso (ya no se aludía sólo a los presentes, como en 1949), por lo que obligaba a negociaciones entre el peronismo y el radicalismo; y entendía improbable que el justicialismo avanzara en la reforma recostándose a derecha o izquierda con otros partidos. Había, además, que manejar el desgaste de la propia acción de gobierno (el 12 de junio Perón había amenazado con renunciar debido a dificultades que enfrentaba el Pacto Económico y Social, elaborado y conducido por el ministro de Economía José Gelbard), y los efectos de la ruptura total con los sectores juveniles que preconizaban la solución violenta.
[21] Marcelo Cavarozzi, ‘Autoritarismo y democracia (1955-2006)», Ed. Ariel, Buenos Aires, 2006, explica como el complejo andamiaje político-institucional concebido por Perón, apoyado por algunos sectores minoritarios
[22] Todavía hacia mediados de 1975 publiqué en la revista Criterio un artículo denominado «Las fuerzas armadas y la futura reforma de la Constitución», planteando el problema de cómo permitir la participación del poder militar en la estructura institucional del Estado, pero garantizando el predominio de las fuerzas políticas democráticas, como representantes del pueblo. En otro posterior, también en 1975, en la misma revista —»Hacia la búsqueda de un nuevo acuerdo constitucional»—, consciente de la puja económica desbordada que carcomía con una alta inflación al gobierno democrático, afirmaba la importancia de un «acuerdo social (que) no podría ser obtenido sin considerable trabajo. En efecto, tendrían que compatibilizarse las opiniones y los intereses de los distintos sectores que conforman la estructura actual de la sociedad, lo que exigirá por parte de éstos de una actitud dispuesta a hacer concesiones. Así, y a título de ejemplo, para definir el futuro perfil económico de la Nación —por varias décadas— cabría articular las opiniones del capital y el trabajo, de la industria y el agro, del comercio y las finanzas, de los intereses privados y los de la comunidad». Este tema también lo desarrollé en otro trabajo en Criterio, «La problemática de la propiedad en los sistemas constitucionales», en donde examinaba las áreas de la propiedad privada, social y estatal en los diferentes sistemas del derecho comparado (liberales, socialistas y del constitucionalismo intermedio o social).
[23] ALFONSÍN, Raúl, «Memoria política. Transición a la democracia y derechos humanos», Ed. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2004, p. 158.
[24] GARCÍA LEMA, Alberto M., «La reforma por dentro. La difícil construcción del consenso constitucional», Ed. Planeta, Buenos Aires, 1994. El propio subtítulo de la obra expresa la perspectiva utilizada.
[25] Ver, p. ej., VITELLI, Guillermo, «Cuarenta años de inflación en la Argentina: 1945-1985», Ed. Legasa, Buenos Aires, 1986; otro análisis de la inflación, en DI TELLA, Guido, «Perón – Perón 1973/76», Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1983, cap. VII, ps. 265 y ss.
[26] BIRLE, Peter, «Los empresarios y la democracia en la Argentina. Conflictos y coincidencias», Ed. de Belgrano, Buenos Aires, 1997, ps. 236 y ss.
[27] Reforma Constitucional, «Primer y segundo dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia», Ed. EUDEBA, Buenos Aires, 1986 y 1987.
[28] Una expresión acabada de su línea de pensamiento es la obra «La Constitución de la democracia deliberativa», Ed. Gedisa, Barcelona, 1997, editada en forma póstuma, porque Carlos Niño fallece en 1993 y, lamentablemente, no pudo ver concretada la reforma de 1994.
[29] Sus nombres figuran listados al comienzo del segundo dictamen.
[30] La modificación de la parte orgánica de la Constitución resulta clara en el segundo dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia, en sus fundamentos conceptuales (introducción), en sus siete capítulos y su síntesis final. Y se completa en la tercera publicación de ese Consejo, «Presidencialismo vs. parlamentarismo», Ed. EUDEBA, Buenos Aires, 1988.
[31] Ver, ALFONSÍN, Raúl, «Memoria política…», cit., ps. 175/176.
[32] Ver, CAFIERO, GROSSO y MENEM, «Hablan los renovadores», Ed. de la Galera, Buenos Aires, 1986; «Cafiero – De la Sota», reportajes de Mona Moncalvillo; «José Pablo Feiman y Carlos ‘Chacho’ Álvarez, diálogos con Alberto Fernández», Ed. El Cid, Buenos Aires, 1986; para un análisis más científico, Aboy Caries, Gerardo, «Las dos fronteras de la democracia argentina. La reformulación de las identidades políticas de Alfonsín a Menem», Ed. Homo Sapiens, Buenos Aires, 2001, v. 4.3., ps. 272 y ss.; y Altamirano, Carlos, «‘La Lucha por la idea’: el proyecto de la renovación peronista», en Novaro, Marcos y Palermo, Vicente (comps.), «La historia reciente», Buenos Aires, 2004, ps. 59 y ss.
[33] CAFIERO, Antonio, «Testimonios del 45 y del 2000 también», Ed. Nuevohacer, Buenos Aires, 1995.
[34] ALFONSÍN, Raúl, «Memoria política…», cit., p. 175, en donde señala que «En su último gobierno Perón había reconocido ese cambio de concepción (sepultar el esquema amigo-enemigo). Como lo señalaron Silvia Sigal y Eliseo Verón, cuando Perón dice ‘nosotros los políticos’, abre un camino que será transitado por el grupo re-novador…» (p. 175).
[35] Ver, GARCÍA LEMA, Alberto M., «La reforma…», cit., p. 48, y las declaraciones de ambos encuentros en puntos I y II del Anexo Documental.
[36] ALFONSÍN, Raúl, «Memoria política…», cit., p. 176.
[37] Antonio Cafiero y Carlos Menem hicieron aprobar por todos los gobernadores justicialistas, de la gran mayoría de las provincias, reunidos en Mar del Plata, el 10 de enero de 1988 (antes de la reunión que tendría Cafiero con Alfonsín) el Pacto Federal, un documento de trabajo que me tocó proyectar, y que contenía algunas propuestas federales para una reforma de la Constitución, entre las que se hallaban: 1) constitucionalismo social; 2) perfeccionamiento del sistema democrático en la Constitución; 3) garantías constitucionales federales; 4) regionalización; 5) programación económica y social (propugnaba la creación de un Consejo Económico y Social con participación de las provincias y de las entidades intermedias); 6) derechos sociales (entre los cuales se mencionaba la adecuada protección de la ecología y el medio ambiente); 7) municipios (se postulaba darle categoría constitucional a su autonomía).
[38] GARCÍA LEMA, Alberto M„ «La reforma…», cit., documentos VIII, IX y X.
[39] GARCÍA LEMA, Alberto M., «La reforma…», cit., documentos III, IV y V.
[40] ALFONSÍN, Raúl, «Memoria política…», cit., p. 176.
[41] ALFONSÍN, Raúl, «Memoria política…», cit., ps. 176/177.
[42] En efecto, hubo principales aportes en cuanto a fortalecer el federalismo y la creación de regiones, para «facilitar una mayor integración del país con otras naciones latinoamericanas», y lograr un «constitucionalismo social en el que el Estado oriente y promueva el crecimiento económico con justicia social, preservando el legado histórico de la libertad. En tal sentido, se afianzarán los derechos personales, fortaleciendo sus garantías y se tutelarán los derechos sociales, confiriéndoles la necesaria operatividad. Se reconocerá que la organización económica debe basarse en la propiedad privada, otorgándose jerarquía constitucional al principio universalmente aceptado de su función social».
[43] Se concibió «favorecer mecanismos» que «protejan a ese órgano (el Ejecutivo) del desgaste de las cuestiones políticas cotidianas, desconcentrando funciones que no correspondan estrictamente a la jefatura del Estado; flexibilizando la marcha de la Administración según las situaciones políticas y electorales cambiantes; examinen el acortamiento de los mandatos; hagan más estrecha y coordinada la relación entre el Ejecutivo y el Parlamento, permitiendo acuerdos interpartidarios en su seno que faciliten la agilidad y eficiencia de la administración y su control por el Congreso; doten de mayor eficacia el sistema de aprobación y sanción de las leyes; provean al Poder Judicial de instrumentos idóneos para asegurar el efectivo cumplimiento de sus funciones… estimular la participación a través de formas semidirectas de democracia y la de los sectores sociales en las decisiones que los afecten».
[44] ALFONSÍN, Raúl, «Memoria política…», cit., ps. 183/184, con detalle de todos los contenidos acordados.
[45] Ver GARCÍA LEMA, Alberto M., «La reforma…», cit., documento XVII.
[46] Rodolfo Díaz traza un panorama global de las reformas en la obra «¿Prosperidad o ilusión?. Las reformas de los 90 en la Argentina», Ed. Ábaco, Buenos Aires, 1992, en cuya Introducción analiza el modelo burocrático-autoritario de Estado, la inflación como medio y su impacto social, que implicó el colapso del capitalismo asistido; dando origen a las reformas: económica (capítulo primero), del Estado (capítulo segundo), monetaria (capítulo III), fiscal (capítulo IV), educativa (capítulo V), laboral (capítulo VI), previsional (capítulo VII) y administrativa (capítulo IX); dedicando a la reforma constitucional el capítulo VIII.
[47] Ver, Ámbito Financiero y Clarín del 24/3/1992.
[48] GARCÍA LEMA, Alberto M., «La reforma…», cit., ps. 76/118.
[49] Su artículo 7 dispuso: «La Convención Constituyente no podrá introducir modificación alguna a las Declaraciones, Derechos y Garantías contenidos en el capítulo único de la primera parte de la Constitución Nacional» —es decir, sus primeros 35 artículos— bajo la pena de nulidad prevista, como garantía de toda la metodología utilizada, en el artículo 6 de esa ley».
[50] Ver, ALFONSÍN, Raúl, «Memoria política…», cit., ps. 205 a 207, indica que el documento fue preparado por Gil Lavedra y el autor de este trabajo, puesto que «Se trataba de recuperar, con toda claridad, el pensamiento vertido en el documento firmado durante mi gobierno con el justicialismo y la reunión mantenida con la presencia de los doctores Menem y Angeloz». Poco después se incorporaron a las negociaciones Carlos Corach y Jorge Yoma por el justicialismo, Antonio Berhongaray, Enrique Paixao y Amoldo Klainer por el radicalismo.
[51] GARCÍA LEMA, Alberto M., «La reforma…», cit., texto en punto XIX del Anexo documental.
[52] Ese párrafo final dice: «en función de los acuerdos que se vayan alcanzando y a las propuestas que se reciban de otros sectores políticos o sociales, una vez que sean aprobadas por los órganos partidarios pertinentes, constituirán una base de coincidencias definitivas algunas y sujetas otras —en cuanto a su diseño constitucional— a controversia electoral. Los temas incluidos en dicha base de coincidencias quedarán acordados para su habilitación al momento en que el H. Congreso declare la necesidad de la reforma. Asimismo, se establecerán los procedimientos que permitan garantizar el debido respeto para esos acuerdos».
[53] (53) GARCÍA LEMA, Alberto M., «La reforma…», cit., texto en puntos XX y XXI del Anexo documental.
[54] En Clarín 22/1171993. El primero recordaba el encuentro de Perón y Balbín, que clausurara casi treinta años de desencuentros, cuando el país estaba en ruinas y que las consecuencias de esos desencuentros la pagaron no sólo los dirigentes políticos sino el conjunto del pueblo, que pagó «el precio duro de la decadencia» y el «precio trágico de la represión». Estaba orgulloso de «protagonizar hoy una etapa de encuentro y convivencia que, superando antinomias y frustraciones, abre al camino al diálogo, una ancha vía de consenso… la reforma de la Constitución nos dará el marco adecuado para que todos, sin exclusiones ni proscripciones, construyamos un gran país». Por su parte. Alfonsín otorgaba al acuerdo el carácter de nuevo hito de la democracia argentina a pocos días de cumplirse diez años de su retorno, evitaba una reforma más limitada y una consulta popular y recreaba el clima de acuerdo fundamental entre las fuerzas políticas mayoritarias con la participación de otros sectores políticos y sociales.
[55] Fueron elaborados en reuniones mantenidas en el salón gris del Senado o en la Procuración del Tesoro de la Nación, por la Comisión anterior, ampliada —por el justicialismo— con los senadores Eduardo Menem y Augusto Alasino y el diputado Juan Carlos Maqueda, mientras que —por el radicalismo— lo hicieron los Dres. Antonio Hernández y Jorge de la Rúa.
[56] Así lo previo el artículo 5 de la ley declarativa 24309.
[57] Surge de tal modo del artículo 3 de la ley declarativa 24309.
[58] Se preconizó esta política en el «Contenido de la Reforma de la Constitución Nacional» (Tercer Documento de la Comisión de Juristas del Partido Justicialista que redactara), puntos 1 al 3; incluyendo además la cláusula para el (nuevo progreso) de su punto 8.5; ver en Anexo XXIII de la obra citada del autor, «La reforma…».
[59] Ver punto E de los temas habilitados, artículo 3 de la ley declarativa 24.309.
[60] Rosendo Fraga (en un artículo publicado en Ámbito Financiero del 12/4/1994, titulado «Se debilitó el bipartidismo»), Enrique Zuleta Puceiro («Cambio el sistema de partidos») y Oscar Landi («Otras prioridades») en Clarín 13/4/94, explicaron políticamente el significado de esos resultados, es decir, la pérdida de votos de los dos partidos tradicionales a favor de terceras fuerzas generaría una nueva realidad de la política argentina.
[61] QUIROGA LAVIÉ, Humberto, «El poder constituyente en acción», Ed. Ábaco, Buenos Aires, 1996, resume y explica el debate en la Convención sobre el reglamento.
[62] En el t. IV de la «Obra de la Convención Nacional Constituyente 1994», Ministerio de Justicia de la Nación, 1995, ps. 4301/4379, cuya organización me tocó dirigir, obran los textos comparados provenientes de la ley 24309, los propuestos por los dictámenes de las Comisiones originarias, por la Comisión Redactora y el texto de la Constitución reformada.
[63] Ver Hauriou, André; Gicquel, Jean y Gelard, Patrice, «Derecho constitucional e instituciones políticas», traducción castellana de José Antonio González Casanova, con un análisis de la Constitución de España de 1978, Ed. Ariel, Barcelona, 1980, en ps. 58, 68/70 expresan: «que hay tres temas principales… que nos aclaran todo el movimiento constitucional occidental», cuales son: «la confianza en el individuo, la creencia en el valor del diálogo y el gusto por la organización racional». Indican que «una civilización del diálogo implica: — La convicción de que existe una verdad y una justicia o de que, en todo caso, es posible una aproximación a la verdad y a la justicia. — El sentimiento de que la búsqueda y descubrimiento de la verdad dependen principalmente de una especie de experimentación de las proposiciones o de las ideas primeras que, al ir pasando por sucesivos espíritus con sus propias particularidades, nos permiten, por así decirlo, suprimir todas o algunas porciones de error que se mezclan con la verdad en las primeras aproximaciones a éstas. — Finalmente, la propensión al diálogo implica la creencia de que existe una cierta igualdad intelectual entre los hombres… Por ello, la creencia en el valor del diálogo se une a la tradición de confianza en el hombre…».
[64] «Obra de la Convención Nacional Constituyente 1994», Centro de Estudios Constitucionales y Políticos del Ministerio de Justicia de la Nación, t. V., ps. 4882/4883.
[65] Para ello, las siguientes reformas: a) cláusula de defensa de la democracia aunada a la ética pública para el ejercicio de las funciones política; b) garantía de los derechos políticos de los ciudadanos y de los partidos; c) formas semidirectas de democracia; d) elección directa del presidente y vicepresidente de la Nación, con
[66] Echeverría, en «Dogma socialista y otras páginas políticas», Ed. Estrada, Buenos Aires, 1956, ps. 154/158, sintetizó el pensamiento de la generación del 37: «La razón colectiva es soberana, no la voluntad colectiva»; «la soberanía del pueblo sólo puede existir en la razón del pueblo, y que sólo es llamada a ejercerla la parte sensata racional de la comunidad social. La parte ignorante queda bajo la tutela y salvaguardia de la ley dictada por el consentimiento uniforme del pueblo racional».
[67] Así principalmente vencer al «desierto» por la inmigración masiva y la incorporación de capitales extranjeros, las libertades económicas y los estímulos referidos en los artículos 14, 20, 25 y en la antigua cláusula del progreso —ahora art. 75, inc. 18— de la Constitución.
[68] BOTANA, Natalio, «El orden conservador. La política argentina entre 1880 y 1916», Ed. Sudamericana, Buenos Aires 1979, ps. 52 y 218.
[69] ROMERO, José Luis, «Las ideas políticas en la Argentina», Ed. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2002, ps. 211 y ss.
[70] SAMPAY, «Las constituciones de la Argentina (1810/1972)», ps. 441/449. La reforma electoral fue analizada en la obra de López (h.), Mario J. (comp.), «De la República oligárquica a la República democrática. Estudio sobre la reforma política de Roque Sáenz Peña».
[71] Ver un análisis de este proceso en García Lema, Alberto, «Comentario al artículo 37 de la Constitución», en Dalla Vía, Alberto R. y GARCÍA LEMA, Alberto M., «Nuevos derechos y garantías», Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2008, ps. 219/238.
[72] Como puesta en práctica de esas reformas: a) la cláusula de defensa de la democracia está reglamentada por la ley 25.188 y sus complementarias; b) la posibilidad de reelección inmediata del presidente y vicepresidente por un período inmediato se ha cumplido, aunque no se previo en la reforma que pudiera haber una sucesión entre esposos, como sucedió en esta última década; c) la elección directa y la ampliación de la representación política en el Senado puede juzgarse como positiva; f) el ballotage, no aplicado formalmente, tuvo efectos en la no presentación a la segunda vuelta de Carlos Menem, triunfador en la primera; g) el régimen de autonomía especial de la Ciudad de Buenos Aires viene acrecentando sus facultades, salvo alguna excepción; h) el régimen de autonomía municipal ha implicado nuevos actores políticos a ese nivel —v.gr., la irrupción de Massa desde una coalición municipal— que condicionan el poder provincial, proceso que trata de controlar el gobierno nacional con financiamientos directos.
[73] «Los partidos políticos: entre el derrumbe y la oportunidad», en Cheresky, Isidoro y Blanquer, Jean-Michel, (comps.), «¿Qué cambió en la política argentina? Elecciones, instituciones y ciudadanía en perspectiva compa-rada», Ed. Homo Sapiens, Buenos Aires, 2004, ps. 83 y ss.
[74] SARTORI, Giovanni, «Homo videns. La sociedad teledirigida», Ed. Taurus, Madrid, 1998, citas de ps. 106 y 109/110.
[75] (75) FABBRINI, Sergio, «El ascenso del príncipe democrático. Quién gobierna y cómo se gobiernan las democracias», Ed. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2009, ps. 70, 72/73, 75/76 y 209.
[76] CALVO, Ernesto y ESCOBAR, Marcelo, «La nueva política de partidos en la Argentina», Ed. Prometeo Libros, Buenos Aires, 2005, ps. 23/24.
[77] ÁLVAREZ, Carlos «Chacho», «La Alianza: entre la vieja y la nueva política», en Fació, Horacio (coord.), «La política en discusión», Ed. Flacso — Manantial, Buenos Aires, 2002, ps. 21/29, en donde explica los motivos de creación de esa Alianza y las causas de su ruptura.
[78] ROMERO, Luis A., «Veinte años después: un balance», en «La historia reciente. Argentina en democracia», ps. 2817282
[79] La Ley Electoral 26571, de Primarias Abiertas. Simultáneas y Obligatorias (PASO), obliga a los partidos políticos, alianzas y frentes electorales a presentar listas de precandidatos para todos los cargos electivos nacionales. Con relación a los efectos de las PASO, la primera vez que se aplicaron, en el año 2011, generaron —en contra de los pronósticos— un alto grado de participación ciudadana, pero no contribuyeron decisivamente a la selección de candidatos, dada la poca competencia interna. En opinión de Marcos Novara (artículo en La Nación del 10/8/2013), Néstor Kirchner concibió a las PASO como un modo de dificultar la competencia y la participación, antes que para facilitarlas, el objetivo habría sido entonces utilizar las internas como proceso eliminatorio respecto de los peronistas disidentes y como modo de disciplinar al resto del PJ en torno del candidato oficial. La segunda utilización de las PASO, en 2013, aumentó en cierta medida el nivel de competencia partidaria. El investigador Gerardo Scherlis afirma que en este caso existió más de una opción para votar en un aproximada-mente 25% de las candidaturas, aunque la competencia se dio sobre todo entre las facciones peronistas. La pregunta que sobreviene, volviendo a Marcos Novara, se refiere a cómo hacer para que las PASO sirvan para estimular lo no logrado: la disciplina y la competencia partidarias.
[80] GREPPI, Andrea, «Concepciones de la democracia en el pensamiento político contemporáneo», Ed. Trotta, Madrid, 2006.
[81] LACLAU, Ernesto y MOUFEE, Chantal, «Hegemonía socialista. Hacia una radicalización de la democracia», original en inglés, Londres 1985; Ed. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2005, cita del prólogo a la segunda edición (año 2002), ps. 18/20.
[82] Chantal Mouffe titula otro libro: «La paradoja democrática. El peligro del consenso en la política contemporánea», 2a ed., Ed. Gedisa, Barcelona, 2012, esp., ps. 114 a 128.
[83] DWORKIN, Ronald, «La democracia posible. Principios para un nuevo debate político», Ed. Paidos, Barcelona, 2008, con citas de otras de sus obras —p. 26— en la que elabora la relación entre libertad e igualdad.
[84] NINO, Carlos S., «La Constitución de la democracia deliberativa», Ed. Gedisa, Barcelona, 1997, editada en forma póstuma, porque Carlos Niño fallece en 1993.
[85] En NINO, Carlos S., «La Constitución…», cit., ps. 167/177; como síntesis de las teorías modernas en debate, plantea la importancia de las reglas y procedimientos que se necesitan y que también se requiere una «teoría de la democracia» que indique los «principios para la asignación de derechos y deberes, cargas y beneficios de la cooperación social».
[86] Ley 25188 de Ética en la Función Pública; ley 25246 de creación de la Unidad de Información Financiera, con modificaciones al Código Penal; Código de Ética de la Función Pública (decreto 41/1999); Oficina Anticorrupción (decreto 102/1999).
[87] Ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (ley 24.759); Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (ley 26097).
[88] Debía obtenerse tal fin mediante estas reformas: a) atenuación (o flexibilización) del régimen presidencia- lista, por un jefe de gabinete de ministros coordinando la Administración (ello ya presuponía el accionar permanente del gabinete de ministros); b) fortalecer al Congreso con un mayor período de sesiones, haciendo más ágil el procedimiento de discusión y aprobación de las leyes, pretendiendo incrementar su control sobre el Poder Ejecutivo por obligaciones impuestas al jefe de gabinete y la posibilidad de la censura parlamentaria, restringiendo el uso de decretos de necesidad y urgencia, de la legislación delegada y del veto parcial, y por las amplias facultades concedidas a la Auditoría General de la Nación y al Defensor del Pueblo; c) otorgar mayores garantías de independencia al Poder Judicial, mejorando el sistema de designación de los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación al requerir una mayoría de dos tercios del Senado para aprobar la propuesta del Ejecutivo y la creación del Consejo de la Magistratura y del jurado de enjuiciamiento, para disminuir el rol de los poderes políticos en el sistema de elección y remoción de los jueces; d) transformar al Ministerio Público en un órgano extrapoder para promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad.
[89] Como lo sostiene Diego Valadés (en «El gobierno de gabinete», Ed. Rubinzal-Culzoni y Universidad Nacional Autónoma de México, Santa Fe, 2008, p. 33): «El gabinete es un órgano colegiado, integrado por ministros, con atribuciones establecidas en la Constitución y, en algunos casos, en la ley. Los gabinetes no son órganos autónomos, en tanto sus integrantes dependen esencialmente de la confianza del presidente; pero su presencia y funcionamiento atenúan los efectos de la concentración del poder en manos del presidente. Además, de acuerdo con las modalidades de control político susceptible de ser ejercidos por los ministros, se cuenta con una vía de control indirecto sobre los presidentes mismos».
[90] GARCÍA LEMA, Alberto, «La modernización del Parlamento en el contexto de las reformas al régimen de poderes», LL del 2/5/1996.
[91] Ver incisos 3 y 6 del artículo 99, CN.
[92] Adaptando los reglamentos de las Cámaras respecto de la reducción a tres de los antiguos cinco pasajes, entre las Cámaras, para la discusión y modificación de los proyectos de ley; la prohibición a la Cámara de origen de introducir nuevas reformas a los textos provenientes de la revisora y el cómputo de las mayorías que deben prevalecer en cada caso; como también las reformas para las leyes que requieren ahora mayorías especiales para su sanción; adaptación de la Auditoría General de la Nación y creación del Defensor del Pueblo de la Nación como instituciones dotadas de autonomía dentro del ámbito del Congreso; las previsiones sobre los informes mensuales del jefe de gabinete; entre otras nuevas funciones reglamentadas.
[93] Entre ellas, la concurrencia mensual del jefe de gabinete de ministros a sus Cámaras,, cuando éste incumplió con su obligación constitucional; la interpelación del jefe de gabinete a los efectos del tratamiento de una moción de censura, a pesar de que en ciertas ocasiones ha contado con la mayoría absoluta de los miembros de una Cámara para poner en marcha ese mecanismo (con el impacto público consiguiente, aun cuando no se lograra efectivamente lograr su remoción); no requirió la presencia personal del jefe de gabinete en los casos
[94] GARCÍA LEMA, Alberto M., «la Reforma…», cit., p. 214; «El Consejo de la Magistratura y el jurado de enjuiciamiento de jueces en la teoría de la división de poderes», LL 1995-B-1129.
[95] PAIXAO, Enrique, «La reforma de la Administración de Justicia. El Consejo de la Magistratura», capítulo X de «Las reformas del sistema institucional. El núcleo de coincidencias básicas», Alberto M. García Lema y Enrique Paixao en «La reforma de la Constitución. Explicada por miembros de la Comisión de Redacción», Ed. Rubinzal- Culzoni, Santa Fe 1994, págs. 411/412.
[96] Se suprimió la discrecionalidad política que tenía el presidente de la Nación de nombrar los jueces federales inferiores a los de la Corte Suprema, con acuerdo del Senado, mediante las funciones que posee el Consejo de la Magistratura, y se suprimió para esta categoría la remoción por el Congreso por juicio político, reemplazándolo por un jurado de enjuiciamiento.
[97] Su nombramiento requiere una mayoría, ahora agravada, del Senado de dos tercios de sus miembros presentes en sesión pública convocada al efecto.
[98] Las reformas dirigidas a ampliar la defensa de los intereses personales o de incidencia colectiva y sus garantías resultan especialmente de los nuevos artículos 41 a 43 de la CN —que conectan con la finalidad anterior porque se concede legitimación a las asociaciones de consumidores y usuarios para controlar al Ejecutivo, en la esfera administrativa o judicial— se desarrollan con las convenciones o tratados de derechos humanos, con rango constitucional, aplicables en función de lo previsto en el inciso 22 del artículo 75, CN, y con medidas de acción positiva previstas en el inciso 23; o por contenidos que enlazan el derecho con la constitución económica del Estado, en la cláusula del nuevo progreso del inciso 19 de ese artículo.
[99] Ver Thury Cornejo, Valentín, «Juez y división de poderes hoy», Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires – Madrid, 2002, ps. 247 a 259.
[100] Los términos de la promoción de la integración latinoamericana previstos en el inciso 24 del artículo 75 es uno de los más amplios existentes en las Constituciones de la región.
[101] Las reformas al régimen federal fueron de naturaleza impositiva (incs. 2 y 3 del art. 75, CN) o el reconocimiento de los derechos a sus recursos naturales (art. 124, CN) y se articulan con el fin de la integración latinoamericana, por el fomento previsto para las regiones económicas y sociales como por poder celebrar convenios internacionales (arts. 75, inc. 19, y 124, CN).