Reforma con inconsistencias.
Artículo publicado en La Nación, el 16 de noviembre de 2009.
Si se considera el régimen electoral y de partidos el eje central de la Constitución en acción, porque proporciona la composición y el funcionamiento del sistema de los poderes políticos del Estado, cabe advertir una importante diferencia en los quince años transcurridos desde la reforma constitucional de 1994. En el proceso previo a esa reforma existía un régimen bipartidista atenuado: el justicialismo y el radicalismo concentraban en las elecciones entre el 70 y el 80% de los votos totales, situación muy distinta de la dispersión actual.
Fue paradójico que el proceso de esa reforma constitucional no fortaleciera el régimen bipartidista, pues en las elecciones de 1994 para convencionales constituyentes aquellos partidos perdieron quince puntos y retrocedió su representación conjunta a un 60% del electorado (después se afianzó una tercera fuerza, el Frepaso, decisiva para la conformación de la Alianza, triunfante en 1999). Sin embargo, la aceptación de una composición más pluralista trajo un notorio efecto benéfico para la obra de la Convención Constituyente. Al aprobarse y jurarse por unanimidad la Constitución reformada se dotó de especial legitimidad a nuestras actuales instituciones.
Forma parte de los consensos que alimentaron la Constitución reformada que lo atinente a las reformas electorales y del régimen de partidos no podía ser resultado de la sola intención de un gobierno (no pueden dictarse decretos de necesidad y urgencia en esas materias), sino que se requiere para su sanción la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras.
El año 2009 dista de mostrar un régimen bipartidista consolidado: existen 38 partidos nacionales y 659 partidos de distritos (que incluyen a aquéllos). Esto refleja una grave anomalía, y para resolverla no parece suficiente elevar en un uno por ciento la base de su reconocimiento. Sería conveniente encarar una reorganización interna de los partidos, privilegiando sus cuerpos legislativos y eligiéndolos por el sistema de representación proporcional, para dar mayor participación a las minorías. Así se contribuiría a resolver la dispersión, que se traduce en la multiplicación de partidos y listas colectoras.
La cuestión atinente a la «organización y el funcionamiento democrático y la representación de sus minorías», garantizada con esas palabras por el artículo 38 de la Constitución, ha sido ignorada en la reforma propuesta, pues las elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias -PASO- sólo se prevén para la designación de candidatos a cargos electivos nacionales. Tampoco se aborda la carencia del debate ideológico en el seno de los partidos, pese a que la declaración de principios, programas y bases de acción política es un requisito central para su conformación. Cuesta creer que haya 659 programas y plataformas electorales diferentes compitiendo en el país.
La reforma proyectada desalienta el debate de ideas en los medios masivos de comunicación, al prohibir a las agrupaciones políticas y a sus listas internas contratar en forma privada publicidad en emisoras abiertas de radio y televisión, o por suscripción para las elecciones primarias. Incluso prohíbe a las emisoras proporcionar información o mensajes electorales (art. 25 del proyecto), bajo la sanción de pérdida de sus licencias.
La amplitud que se otorga a la definición de «campaña electoral», que incluye «la consulta de opinión y comunicación, presentación de planes y proyectos y los debates interpartidarios», y la prohibición de su realización hasta 35 días -o 25 días si se realiza por medios masivos de comunicación- anteriores a los comicios (art. 70) pueden afectar el debate de ideas en tales medios fuera de ese tiempo. Mientras tanto, se admite la publicidad de los actos de gobierno (como obras públicas, lanzamiento de planes, proyectos y programas) hasta 15 días de la fecha de las PASO (art. 72).
La falta de tratamiento de la organización interna de los partidos se proyecta en el control de las PASO, por el importante papel que cumplen las juntas electorales elegidas por aquéllos, y aunque existe una apelación limitada de sus decisiones a juzgados de distrito no se prevén recursos de apelación ante la Cámara Nacional Electoral.
Esta cuestión no es menor, porque no sólo esas juntas partidarias controlarán los requisitos que deben cumplir las listas de precandidatos (arts. 19 y 20 del proyecto) y los modelos para sus boletas (art. 28), sino que intervendrán en el escrutinio (art. 33), sin prever la comunicación de los resultados a la justicia electoral ni la apelación ante la Cámara que contempla actualmente la ley de partidos políticos (arts. 31 y 32 de esta última). Puede llegar, incluso, a la proclamación de los candidatos (art. 35 del proyecto).
Por otro lado, si el resultado de las últimas elecciones ha traído aparejado, para los años 2010 y 2011, un Congreso con integración política pluralista, que permitiría un actuar más independiente y favorecería posibles acuerdos parlamentarios sobre políticas de Estado, el proyecto de ley de reforma política parece recorrer un camino contrario, al fortalecer la importancia del Poder Ejecutivo.
En efecto: como las PASO se realizan obligatoriamente en un solo acto para la selección de candidatos a cargos electivos, cuando ello coincide con la nominación del candidato a presidente, según sucederá en 2011, se producirá el conocido efecto de arrastre de la candidatura presidencial respecto de la nominación de diputados y senadores nacionales. Eso desviará la atención sobre los atributos personales de los últimos.
Asimismo, se aumentan las facultades del Ministerio del Interior y la Dirección Nacional Electoral y, correlativamente, se disminuyen funciones de la justicia electoral.
Así, se concentra en el Ejecutivo la distribución exclusiva de las pautas de publicidad en las emisoras de radiodifusión, televisiva y sonora abierta o por suscripción, y se veda esta contratación a las agrupaciones políticas o sus candidatos (art. 43) y se establecen límites de gastos en función de módulos electorales que determinará aquel ministerio (art. 45). Se delega a la DINE la distribución de las pautas electorales, teniendo en cuenta la clase, el tipo de emisora y el área de cobertura, así como el horario dentro del cual debe insertarse el mensaje, con la sola condición de hacerlo de un modo equitativo (art. 50 modificatorio del art. 80 de la ley de financiamiento de los partidos políticos). Resultaría apropiado, para reducir tal amplio margen de discrecionalidad, que las listas pudieran contar con un recurso directo ante la Cámara Nacional Electoral.
Tampoco cabe ignorar la importante función que se asigna ahora al Ministerio del Interior de fijar los límites de los circuitos electorales en cada sección (art. 66), encomendada antes al juez electoral, y que impedía realizar modificaciones sin la propuesta fundada de ese juez (art. 40 del Código Electoral Nacional).
Las observaciones efectuadas, a título de ejemplos, señalan la importancia de un estudio exhaustivo de la reforma propuesta. No caben dudas de que muchas previsiones son correctas y persiguen una mayor democratización de la representación política, pero varias inconsistencias conducen a resultados contrarios a sus fines. Los partidos parecen requerir un previo proceso de reorganización interna, no previsto en la ley, que atienda a la reducción del absurdo número de la actual oferta electoral, asegurando mejor el régimen de las minorías. La institucionalización de las PASO sin atender a la estructura de los partidos y al debate de ideas puede incluso agravar la indiferencia ciudadana hacia su suerte.